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对合同生效中“意思表示真实”要件之思考/俞华权

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 11:50:25  浏览:8460   来源:法律资料网
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对合同生效中“意思表示真实”要件之思考

俞华权、滕聿江、史明钊


内容提要:在《合同法》的修改过程中,较为令人关注和较有争议之处,包括这么两个:一是合同效力类型之调整;一是关于欺诈和胁迫。⑴这两个问题均涉及到合同的效力问题。但上次对合同生效之判断标准,大家似乎都无甚疑义。此次学界在民法典草案起草中,对此也关注甚少。笔者对我国当前判断合同生效要件中的“意思表示真实”一项,略有不同之观点。值此民法典草案讨论之重要时刻,特此抛转引玉,以求教于同仁。
关键词:生效 意思表示真实 意思表示一致

由于新《合同法》对合同生效要件并未有任何规定,则依据一般法理,对于合同生效之判断仍应适用《民法通则》的有关规定,也就是第55条的三项要求:行为人具有相应的民事行为能力;意思表示真实;不违反法律或社会公共利益,法学界对此基本是持同一观点的。⑵在这三项要件中,笔者认为将意思表示真实更换为当事人达成合意,即意思表示一致为宜。
要讲明其中缘由,先让我们弄清意思表示、意思表示真实与意思表示一致的含义。意思表示,是表意人将欲成为法律行为的意思,表示于外部的行为。⑶它由三要素构成:即效力意思、表示意思和表示行为。效力意思,是意思表示人欲使其表示内容引起法律上效力的内在意思要素。而表示行为,是用以表达行为人内在意思的方式。通过表示行为表示于外部的意思即为表示意思。也就是,由表示行为将内在的要表达的效力意思变为外在的表示意思。当表意人的表示行为真实地反映了其内心的效力意思时,称为意思表示真实。⑷而意思表示一致,是指双方或多方的外在表示意思达成了合意。至于各方意思表示是否真实,则在所不问。
那么,为什么将意思表示真实一项变更为当事人意思表示一致或达成了合意呢?
一、意思表示真实作为生效要件易让人困惑,在实际上其功能已经被架空。
大家知道,《民法通则》是1986年制定的,当时对合同生效的标准,是与旧合同法的有关内容相配套、相一致的。旧合同法中,将意思表示不真实,危害较大而需要干预之欺诈、胁迫和乘人之危等统统定性为无效。对于非恶意之重大误解和显失公平作为例外,单独定性为可变更或可撤消。因此,从逻辑上讲,除了两类例外,其它不真实被判为无效并无不当。这也符合立法将意思表示真实作为生效要件之预想。将欺诈、胁迫和乘人之危定为无效,自有当时之原因,此处无讨论之必要。需要关注的是,如今新《合同法》第50条第2款,已将上述三类无效情形变更为了可变更或可撤销的了。但与之相配套的意思表示真实标准,却并未有任何相应的变化。这样一来,如果现实中发生了欺诈、胁迫或乘人之危时,当事人或法院、仲裁机构势必要先依生效要件对此类行为进行判定,再在此基础上结合其它规定作出处理,而不可能直接依其它规定处理。否则还要此生效要件何用?可麻烦产生了,因为其它规定写明是可变更或可撤销的。大家会说,那自然应依新的特殊规定了。如果是这样,是否表明在对欺诈、胁迫、乘人之危等意思表示不符类型的判定上,不再由意思表示真实要件决断呢?我想应该是这样的。上述三种不真实,在合同法及其它规定中已有较明确之表达,依其足矣!
那意思表示真实一项,如今之管辖内容还剩有哪些呢?笔者认为已经没有了,仅剩了个空架子。我们对照一下《民法通则》和新《合同法》有关无效与可变更或可撤销之相关规定可以明显看出,《民法通则》第58条中无效民事行为中“一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下所为”之规定,如今已放在新《合同法》第54条第2款之可变更或可撤销的民事行为中了。其它明文规定的无效行为,以生效要件之其它两项规定可以管得了,根本无需意思表示真实插手。而主要设想由意思表示真实规范之三类表意严重不符的行为,可以说,已经与重大误解、显示公平同处于无效之例外规定了。这样一来,连本来最需要意思表示真实管辖之无效行为,都已放归当事人自主选择处理,成了例外,难道说还有什么不真实之意思表示需要由其来直接判断为无效的吗?重大的行为均已放开不直接干预,其它未列出之轻微不真实之行为却仍以意思表示不真实决断为无效,岂不显得难以理解吗?因此,在合同生效标准上应有所变动,免得引起体系上之不顺与适用上之误解。
二、合同可能经历的诸阶段来看,将其作为可变更或可撤销之审查标准似乎更为恰当。
笔者认为,合同可能经历之阶段,粗略来分,大致有四个:成立、生效、纠纷、效力变化。合同之成立,系指当事人意思表示一致,达成了合意。成立与生效是略有不同的两个阶段。成立了,可能因不符合法定的生效要件而并不生效。而生效除了成立外,还要有其它因素,如当事人具有相应民事行为能力,不违反法律或社会公益,经批准、登记或符合当事人双方的约定等。成立制度表现当事人意志,体现的是自由原则;生效制度体现的是国家对合同关系肯定或否定的评价,反映的是国家对合同关系的筛选和干预。合同的成立与否,由当事人自由决定,这一点异议不会很大。关键是生效制度中国家干预这一点。干预到什么程度,什么时候干预,都是值得深思的。在此笔者认为,可将国家干预、评价之诸阶段均归为效力制度管,而将生效制度作为效力制度中之一部分,或将生效制度扩大到国家干预之全范围。因为,国家的干预活动并非仅及于生效一个阶段,而且及于此后之其它阶段。将之表述为效力制度似乎更易于接受。
如此认定的话,合同各阶段将由两个制度予以调整,一是成立制度,一是效力制度。在效力制度中又可包括对生效与否之认定和效力瑕疵之评价。其中绝对生效与否之认定,可基于生效要件(不包括意思表示真实)判断。这是基于法律政策上之考虑。因为,凡影响合同效力的均系可能直接损害社会公共利益的,使其无效,利于维护社会公利。至于意思表示真实与否等可能存有瑕疵之合同,由于其一般损害的是私人利益,法律不便直接决断其无效,国家也不便直接干预。所以,此一阶段上不应该将意思表示真实放于生效要件中。那么什么时候可以干预私人利益呢?当然是私人希望国家干预时最适宜了。由于欺诈、胁迫等均属于不自愿之意思表示,是否有欺诈和胁迫唯当事人自己知道。如果受欺诈或胁迫一方自己不主张,法庭或仲裁机构是无权主动介入和干涉的,也是难以干涉的。所以,即使国家想干预也难以达到其目的。因此,当当事人间产生纠纷,主动要求干预时,国家干预才有了基础,也才需要对意思表示真实与否进行认定,从而作出决断。此时适用意思表示真实才可谓“人尽其才”,恰到好处。换言之,除了绝对生效与否认定之外,其他诸种情形,如合同效力是否完全,如不完全,又达到了什么程度,是需要变更还是撤销,以及是否是效力待定之情形,能否再对效力予以追认等,均可由效力瑕疵评价制度予依认定。
其次,合同之上述各阶段并非必经,而是可能经历。从现实来看,生效合同中有无瑕疵合同(绝对有效)和有瑕疵合同(相对有效)之分。有瑕疵一般就认为是意思表示不真实的一类。此类合同当事人又分为两类,不主张合同有瑕疵和主张存有者。由于根据“准主张,谁举证”之原则,主张瑕疵之一方有举证证明之责任,所以结果又有两种,即有证据证明和无证据证明。最后,无论法院还是仲裁机构,只可能对有证据证明之类予以认定,并按当事人要求和法律规定,对合同作出变更或撤销之裁判。由此,从可能到结果确被认定意思表示不真实的机率为1/8。如果仅针对此1/8之可能,而不顾7/8之不可能,将意思表示真实提前到生效阶段,而非安排在纠纷产生确需认定之阶段,将过分扩大其支配之时间范围,干扰本不需要其规范之诸多合同,徒增法律之成本,良费社会资源。
再次,像书面、盖章等只应是证据要件,而不应提升为生效要件一样,表意真实也只应作为可变更或可撤销之要件,而非生效要件。因其并非生效所必需。而作为要件,对于国家来说是最迫切,最需要其介入之“入口”,否则不应定为要件。而法律在生效判断之时,不提意思表示真实与否,并不限制其在此后各阶段对真实意思与否之探寻。况且,将意思表示真实置于纠纷认定和解决阶段,也并不会给国家、社会和个人带来多少不利。
如果将意思表示真实作为可变更或可撤销之要件,不但避免了本文所述之各种不当,在法律设计上也似乎更好些。首先:从合同过程看,前后顺序连接,尊重意思自治之立法意图实现。意思表示一致作为成立要件,充分体现了当事人意思自治原则。将其同时明确定为生效要件,体现前后阶段的承接及国家对当事人前一阶段自治行为的法律肯定,从法律上推定了双方意思表示的真实,即尊重当事人做出之表示而不主动探究、干预内容实质。至于实质的真实与否,国家让与当事人自主选择。如果当事人选择国家干预,则国家尊重其意思,在可变更或可撤销中来详细认定当事人之真实内心意图。如果不选择,则国家同样尊重,并使合同继续有效;其效,在新《合同法》可变更或可撤销内容编排上更加严谨。因为,涉及私利之主要几类意思表示不真实,如欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等,如今均已汇聚到了可变更或可撤销之内。而对这些行为之认定,无一不需要对当事人之真意进行确认。将表意不真实作为要件,既是对这些行为认定提出标准,指明方向,又可为此类行为,包括其它日后可能采纳或产生之情况,如不当影响,划定适用之阶段,介入之时间和程度。
通过以上说明,应当可以清楚一点,即不应依意思表示不真实来当然否定合同生效。真实与否影响的是已生效合同的效力,而非合同是否生效。因此种合同由于“天生”有瑕疵,必会影响到效力的完善程度。合同当事人意思表示不真实,如果当事人不予以提请法院或仲裁机构变更或撤销,其并非不生效,而是不但生效,且与效力完全之合同并无多大区别。唯一不同的是,有瑕疵之合同因其瑕疵而存在一段时间后被变更或撤销之可能。这也可以从撤销之定义看出:“因意思表示不真实,通过撤销权人行使撤销权,使已经生效之合同归于消灭。”如果表意不真实一开始就影响了合同之生效,则又何必通过撤销来溯及消灭本来就不存在效力之合同 “效力”呢?
将意思表示真实替换为合意,有人可能会产生某种担忧,即成立与生效无法明确区分。因为,此时合意既是合同成立的要件又是合同生效的要件。其实,笔者在前文已略有说明。合意放入生效要件中,非常重要的一点是表明国家对先前私人行为的推定肯定,并可前后承接成立与生效。在通常情况下,合同的成立与生效并没有明显的前后分隔,是同步完成的。对于此类情形,成立与生效仅是理论形态上的表现。对于其他成立与生效前后分离的情形,一般都有法律的明确要求或当事人的特殊要求,实际上不难区分。此外,生效要件除合意外,还有另外两项要求,只有三项都符合时,才能说合同生效。因此,成立与生效各自的特征还是不一样的。
三、比较各国之规定所得
欧美各国之法,从根源上讲,均在相当程度上受到罗马法之影响。在查士丁尼《法学总论》中,将契约认定为“是由双方意思表示一致而产生相互间法律关系的一种预定”,并在文中提出了“契约有效要件”理论,即“当事人需具备意思能力和法律上的资格,需达成意思合意,合意需具备法律认许的形式”。⑸可以看出,当时已经对合意十分之重视。所以,将合意作为生效要件并非从来未有,而是早已有之。由于罗马法早期之鲜明特征——重形式而轻意思,所以,笔者认为当时之合意系双方外在表示上达成之一致,以此作为契约生效之要件。毕竟表示是客观易见的,而内在意思却难以把握。如此规定在当时应当说也是难能可贵的。只不过由于其在此之外未再对当事人之真意有任何之认定,故多被认为重表示过于极端。
如今各国,较为普遍的对当事人之外在表示和内心真实意思均有认定,但仍少见有如我国之将意思表示真实直接地、不加区分地作为合同生效要件的。《意大利民法典》有关契约要件之1325条规定有四:1、当事人合意,2、原因,3、标的,4、形式。1418条[无效原因]条款明确对缺少1325条中各项列为无效原因。⑹其法典中已明确点明是合意,而非真实意思。虽说各国自有差别,但作为参考亦非不可。《法国民法典》第1108条中,将“同意”作为契约有效成立根本要件之一。但其对同意分为不同情况分别予以规定,条款多达14条。而其中未明确表示,意思表示应当真实,否则无效的。甚至连此种词语都未出现。而是在第1156条有关契约解释时,明确写明“探究契约当事人的真实意思”。将真意作为发生纠纷时的一项解释规则,而非生效规则。⑺同时,法国学者一般在表述有关理论时,将无效分为两种:绝对无效和相对无效。在相对无效之狭义相对无效(stricto sensu)中,包含有误解、欺诈、胁迫等。也就是,这些行为并不必然就使合同无效,虽然其明显违背真意,只有经当事人请求时,按规定才有可能导致无效或撤销(1117条)。⑻德国在合同生效要件方面未加直接规定,且不区分成立与生效。这些从其民法典中均有反映。但其对当事人合意十分注重维护。既使实际上双方并未达成一致,但只要双方认为达成了合意,且可推定此合意针对之事项未确定并不影响整个合同之成立,仍认为有效。同时德国与法国有一相同点,也将意思表示作为解释规则,放于纠纷认定阶段。⑼
各国之不明确将意思表示真实作为合同成立或生效要件,并不是未发现如此规定之好处。相反,不可能不知道,在除了欺诈、胁迫等严重不真实等情况外,尚有许多其他不真实之可能。因为,效果意思与表示意思之间需要经过表示行为这一过程。这就不可避免地产生应当一致(应然)与实际一致(实然)之间的差别。在千差万别的情况下,表示行为能将效力意思表达到什么程度,是受到当时各种主客观因素制约的。如果不是根据具体情况来考察,而是一刀切的定死,不但起不到好的效果,反倒会破坏各种关系,自找麻烦。

作者:俞华权,浙江诸暨人 中南财经政法大学2002级民商法研究生 地址 中南财经政法大学南湖校区054信箱 邮编430074 电话027—87430674
滕聿江,山东日照人 山东日照市中级人民法院立案庭副庭长 邮编 276800
史明钊,山东莒县人,山东莒县人民法院研究室主任,邮编,276500
参考资料:
(1) 梁慧星,《中国统一合同法的起草》,载于梁彗星主编《民商法论丛》第九卷,第1028页。
(2) 崔建远著《合同法》,法律出版社1998年8月版,第78页;刘文华著《新合同法实用问答》,中国审计出版社1999年4月版,第44-45页;顾昂然《中华人民共和国合同法讲话》,法律出版社1999年3月版,第27-29页等均持此观点。
(3) 佟柔:《中国民法学-民法总则》,转引自梁慧星主编《民商法论丛》第九卷,第493页。
(4) 竺琳《民事欺诈制度研究》,载《民商法论丛》第九卷,第418页。
(5) 刘守豹《意思表示瑕疵的比较研究》,载于《民商法论丛》第一卷,第63页,法律出版社1994年8月版。
(6) 费安玲、丁玩翻译之《意大利民法典》,中国政法大学出版社1997年6月版。
(7) 罗结珍翻译之《法国民法典》,中国法制出版社1999年10月版。
(8) 尹田主编《法国现代合同法》,法律出版社1995年9月版第197页
(9) 郑冲、贾红梅翻译之《的国民法典》,法律出版社1999年5月版。

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准行政行为研究[1]

皮宗泰 王彦


摘要:准行政行为指行政主体运用行政职权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。本文通过对准行政行为概念的分析,试图找出准行政行为的本质特征,及其与相关行政行为的差异。通过对准行政行为表现形态进行列举式的归纳,使对准行政行为的研究走进现实的复杂环境中。笔者还结合司法实践中获得的实证材料,对准行政行为的可诉性进行了讨论。
关键词:行政行为;准行政行为;观念表示;间接法律效果

On the Quasi-administrative Act
Abstract: quasi-administrative act is defined as the factual expression rendered by the administrative bodies by exercising administrative power, which will indirectly contribute to the administrative legal effect. This article intends to unveil the attributes of quasi-administrative act and the differences between quasi-administrative act and any other kind of administrative act by probing into its concept. By listing the modes of the expression of quasi-administrative act, it is expected to connect the quasi-administrative act to complex reality. Based on the positive materials.
Keywords: administrative act quasi-administrative act factual expression indirect legal effect


准行政行为不是一个法律用语,我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法,准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要,从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到,将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此,大多数学者们将行政行为定位在广义范畴,认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为,行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下,准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此,有必要加强对准行政行为的研究,以指导司法实践。
一、准行政行为的概念及特征
学术界对准行政行为概念的定义不一:有观点认为,“准行政行为,是指符合行政行为的特征,包含行政行为的某些基本构成要素,但又因欠缺某些或某个要素,而不同于一般行政行为的一类行为。”[1]还有观点认为,“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”[2]。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为:“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。[3]日本有学者认为,准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”[4]
在这些定义中,第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性,将准行政行为与行政法律行为区别开来,但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括,其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”,但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关,排除其它事实对准行政行为法律效果的影响,尚不全面。虽然存在上述差别,但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别,尚未构成根本对立。因此,融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义:“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”[5]我们认为,准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素,其中,“观念表示”是准行政行为成立的根本前提,“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。
根据通说的定义,准行政行为具有下列特征:
1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为,必须具有行政行为的主体要素,即行为者为行政主体,不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为,亦不可能是准行政行为,掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为,两者的区别其后详述。
2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示,后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思,以一定的方式表达于外部的行为,目的是为了改变相对人权利义务。譬如,公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定,交通警察以手势指挥交通,以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为,这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如,工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理,税务机关催促办理纳税申报的通知等,其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息,并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。
3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果,否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为,但要对相对人的权利义务发生法律效果,必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果,只有当新的事实出现时,或者其他主体作出与该事实相关的行为时,处于休眠状态的的效果意思才表现出其“对外”的法律效果特性”。[6]譬如,工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系,受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外,准行政行为产生法律效果还依赖法律的规定,行政主体的观念表示或判断要产生法律效果,离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实,而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实,正是由于法律的规定不同。”[7]在交通事故责任认定中,行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定,将交通事故与违章行为联系起来,分出是非责任,并对相对人产生法律效果,《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。
4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性,认为“行政行为不是一个个单一、孤立、静止的行为,而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”[8]根据有关研究,行政行为大致可分为三个阶段,即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中,可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是,从行政行为完成的整个过程看,这些行为又具有相对性,仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如,受理行为和通知行为,可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段,成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为,缺乏完整行政法律行为的效果要素,所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如,行政机关的某些咨询、请示、答复等行为,由于正处于行政行为运转过程中,行政机关的意思表示尚未外化,法律效果尚未形成,被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为,相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。
二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义
(一)准行政行为与行政法律行为
行政法律行为又称法律性行政行为,指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的,且实施该行为时有明确的意思表示,从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果,作出后即产生拘束力、执行力、确定力,表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素,依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果,如拘束力、确定力。譬如,行政机关确认某种关系是否存在,某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为,只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力,但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之,可以认为,准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素,这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。
(二)准行政行为与事实行为
“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”[9]。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样,都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的,又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。[10]这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果,行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果,该法律后果可能导致司法审查(如行政赔偿)。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的,尽管这种效果是间接的,但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如,工商机关受理相对人颁发营业执照的申请,尽管并不必然导致执照的颁发,但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此,行政主体的例行检查、调查等行为(行政处罚程序中的检查、调查行为除外)以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。
(三)准行政行为与程序行政行为
程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点:“程序行政行为指由法律设定的,规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”;[11]学术界对程序行政行为的法律属性看法不一,有的认为程序行政行为是事实行为,有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为,事实行为属于不产生法律效果的行为范畴,程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果(例如某些例行检查、调查行为)。一般而言,完整行政行为是一个程序和实体的统一体,因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下,程序行政行为实施所产生的物质后果(如调查所得到的资料)会对行政实体行为产生影响,并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务,从而对行政实体法律关系产生间接的后果。” [12]可见,程序行政行为并不直接产生法律效果,行政主体通过程序行政行为,辅助并保障实体行政行为作出,从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲,程序行政行为与准行政行为具有同一性,某些准行政行为如告知、通知,实际上是行政行为的一个程序步骤,但亦具有自身独立的价值。但是,虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为,却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性,譬如规划管理机关确认违章建筑,工商管理机关出具企业登记情况说明等,这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施,不是程序行政行为,但属于准行政行为。由此,我们认为,程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系:程序行政行为的一部分属于准行政行为(尚有部分属于事实行为),准行政行为的一部分是程序行政行为。
(四)准行政行为与准行政主体的行为
行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织,包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关,也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念,泛指那些形式上具备行政主体的某些特征,或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织,准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为,只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为,亦不可能是准行政行为。实践中,有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”,将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如,有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定,学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格,其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为,此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样,对于法律授权以外的其它教育管理行为,学校亦不当然成为行政主体,其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为,更不能算准行政行为。此外,对于某些体育社团,本属于半官方民间自治组织,不能因为其拥有较强的管理、制裁权力,俨然以“准行政机关”自居,其行为就是准行政行为。若其获得法律授权,在授权范围内的行为是行政行为,否则,其行为就不是行政行为。因此,从广义上讲,准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为,而后者不是行政行为。
三、准行政行为的表现形态
(一)受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务,或对提出的投诉、申请,在程序上作出接受、拒绝表示,或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”[13]受理可以是书面的,也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请,以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为,将产生这样的法律效果:相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”,或者面临程序阻隔,被挡在“门槛”之外,从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑,受理行为无疑是起到间接影响作用。
(二)登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请,就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示,没有设定任何行政法上的权利义务,只代表行政主体对客观事实的认知与判断,同样,行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定,但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”[14]有关研究表明,在不动产物权登记中,产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易,并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响,因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩,而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”[15]
(三)证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为,是行政机关依职权或应申请,对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为,是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务,而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可,增强该行为的确定性。”[16]譬如,司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证,无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可,这种认可来源于法律授权,对相对人能够间接产生行政法上的效果。
(四)确认(认定)。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”[17]根据定义,可以得出确认的主要特征:1、行政主体确认的内容可以是事实,也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定(肯定或否定),并不创设新的事实和法律关系。3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容,而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为,或者被视为行政行为的一个过程环节。”[18]在现实生活中,确认行为广泛存在。譬如,确认发明专利,确认公民身份,质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。
(五)鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识,对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式,虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容,但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生,鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此,鉴定结论的观念性色彩浓重。
(六)通知(公告)。准行政行为意义上的通知,指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来,在通知行为中,为相对人设定权利义务的是行政决定,将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达,目的是使相对人了解行政行为内容。譬如,交通管理机关向相对人发出《违章通知》,该通知并不是对相对人的处罚,而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚,其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息,让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似,只不过公告的受众比通知更为广泛,告知的内容可能更具普遍性。
(七)答复。准行政行为意义上的答复,指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中,行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请,告知其按过去已实施的行政决定办,作为一种观念表示,并没有给当事人增加新的权利义务。譬如,信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请,答复按此前有关部门已作决定办,即属于对当事人不产生实际影响的行为。
(八)咨询(请示)。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤,有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中,并未付诸实际,在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响,若引起诉讼,通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。
需要指出的是,本文所列举准行政行为的表现形态并不全面,行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样,只不过有些准行政行为还不为人们所认识,在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外,已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有,因此,我们使用了诸如“准行政行为意义上的----”措词。因为在一定条件下,行政行为也会有同样的表现形态,只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如,我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态,是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式,对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是,如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体,尤其是某些授益行政行为,行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节,如果欠缺“通知”,相对人就不可能从行政行为受益,授益行政行为亦不能成立,不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时,通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为,而不再是准行政行为意义上的通知了。
四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外
行政行为是否可诉,决定于是否同时具备以下标准:
第一,主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉:行政机关以外的国家机关(审判机关、检察机关、立法机关)的行为;政党以及其它社会团体的行为,但法律法规授权的除外;企事业单位、公司法人所实施的行为,但法律法规授权的除外。
第二,内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为,包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为,以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉,这些行为不具有社会公共事务性。
第三,结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害,其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行,但行政行为已经产生确定力,如果相对人不自动履行,行政机关可以采取相应的强制措施,这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准,我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。
第四,必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济,相对人就没有其它救济途径了,故必须赋予这类行政行为可诉,才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”,但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济,还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释,没有行政诉讼“必要性”的行为包括:行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。
第五,可能性标准。指根据法律、法规的规定,司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩,与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国,目前有几种行为不适宜由司法机关来审查:国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为,应具有行政诉讼的可能性。
准行政行为是否可诉,须运用行政行为的可诉性标准予以衡量:若同时具备可诉性标准规定的要求,意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样,属于人民法院行政案件受案范围,反之,则应排除在受案范围之外。
根据前面对准行政行为的定义,准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看,准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看,准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列,具有可诉的实定法基础。在这种情况下,准行政行为是否可诉,关键看结果标准和必要性标准。

扬州市名牌产品认定管理办法

江苏省扬州市人民政府


(扬府办发〔2003〕89号)

  关于印发《扬州市名牌产品认定管理办法》的通知

  

各县(市、区)人民政府,市各有关部门:

  经研究同意,现将《扬州市名牌产品认定管理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。

     

  二OO三年七月二十六日  

  

  

  扬州市名牌产品认定管理办法

  

  一 总则

  

  第一条为积极推进名牌战略的实施,规范扬州名牌产品的认定工作,促进扬州名牌产品的发展壮大,培育江苏名牌和中国名牌,增强我市产品在国内外市场的竞争力,根据《中华人民共和国产品质量法》、国务院颁布的《质量振兴纲要》等有关规定,结合本市实际,特制定本办法。

  第二条本办法所称扬州名牌产品是指实物质量水平达到国内同类产品先进水平、在省内外处于领先地位,市场占有率、知名度、顾客满意度较高,经扬州市名牌产品认定委员会认定的我市工业产品和农副产品。

  第三条为了统一组织实施扬州名牌产品的认定、管理、宣传、培育工作,特成立扬州市名牌产品认定委员会。

  扬州市名牌产品认定委员会负责制定扬州名牌产品培育、认定工作的目标、计划和任务,对扬州名牌产品认定工作进行管理。

  扬州市名牌产品认定委员会由政府有关部门、社团组织和有关专家组成。

  扬州市名牌产品认定委员会下设办公室,办公室设在扬州质量技术监督局,负责扬州名牌产品认定工作的具体事务。

  第四条扬州名牌产品认定工作坚持企业自愿申请,评价科学、公平、公正、公开、不搞终身制的原则。

  

  二 申报条件

  

  第五条申报“扬州名牌产品”称号,应具备下列条件:

  (一)具有经国家工商行政管理部门核准的注册商标,具有两年以上的稳定生产的历史。对获得“重合同守信用”或“知名商标”称号的企业优先考虑。

  (二)符合国家有关法律法规和产业政策。

  (三)工业产品要采用国际标准或国外先进标准,或相当于国际标准、国外先进水平的企业标准。农产品须按标准组织生产。

  (四)工业产品要达到规模经济要求,年销售额3000万元以上(对于市场占有率在全省行业排名位居前列的产品、消费类产品、高新技术产品、传统特色产品适当放宽)。农产品要实现产业化经营,年销售额居市内同类产品前列。

  (五)在市场上有较高的市场占有率、知名度、顾客满意度,技术经济指标在全市同行业、同类产品中名列前茅。

  (六)企业经济效益好,在全市同行业中领先。

  (七)企业要推行全面质量管理,建立健全质量体系并能有效运行(对通过质量体系认证或获市级以上质量奖的企业优先考虑)。

  第六条凡有下列情况之一者,不得申报扬州名牌产品:

  (一)近两年企业销售增幅低于全市平均增幅。

  (二)连续两年亏损或连续三年国内市场占有率明显下降。

  (三)近两年内发生过国家、省、市质量监督抽查不合格。

  (四)近两年内发生过重大质量事故,造成一定经济损失。

  (五)近两年内发生过严重的违法行为,造成一定社会影响。

  (六)国家产业技术政策明令淘汰的产品。

  

  三 认定办法

  

  第七条建立以市场评价、质量评价、效益评价和发展评价为主要内容的评价指标体系。

  第八条市场评价主要体现为市场占有率、顾客满意度和出口创汇水平。

  第九条质量评价侧重评价产品的标准水平、实物质量水平和持续改进的能力。

  第十条效益评价重点评价企业的经营业绩。

  第十一条发展评价主要评价企业的技术开发水平和规模。  

  

  四 认定程序

  

  第十二条扬州名牌产品认定工作每年进行一次。每年年初由扬州市名牌产品认定委员会公布申请日期,并受理企业申请。

  第十三条企业在自愿的基础上如实填写《扬州名牌产品申请表》,并按规定日期上报资料。

  第十四条扬州市名牌产品认定委员会办公室在规定的日期之内组织专业工作小组对申报企业的情况进行评价提出初审意见。

  第十五条扬州市名牌产品认定委员会办公室将专业工作小组的评价意见进行汇总分析后,提出初选名单提交扬州市名牌产品认定委员会审议。

  第十六条扬州市名牌产品认定委员会对拟获“扬州名牌产品”称号的企业通过有关媒体向社会公示,征询社会意见后,审议确定扬州名牌产品,并以市名牌产品认定委员会名义授予其“扬州名牌产品”称号。

  

  五 名牌产品标志管理

  

  第十七条扬州市名牌产品认定委员会制定扬州名牌产品标志并统一管理。扬州名牌标志是质量标志。

  第十八条扬州名牌产品称号的有效期为两年。获扬州名牌产品称号的产品在有效期内,可在产品包装、使用说明和有关材料中使用扬州名牌产品标志,并可进行广告宣传,但必须注明获得扬州名牌产品称号的有效期。

  第十九条扬州名牌产品在有效期内列入“打击假冒,保护名优”活动中重点保护名优产品的范围,未获得扬州名牌产品称号的,不推荐申报省名牌产品。

  第二十条扬州名牌产品有效期满后要继续使用扬州名牌产品标志的,应在有效期满当年按规定重新申请并获认定。

  第二十一条未获得扬州名牌产品称号的产品,不得冒用扬州名牌产品标志;超过有效期未重新申请或重新申请未获认定的产品,不得继续使用扬州名牌产品标志。

  第二十二条凡发现有冒用扬州名牌产品质量标志或擅自扩大使用范围的,将依法查处。

  第二十三条对已经获得扬州名牌产品称号的产品,产品质量波动大、用户反映强烈或发生重大质量事故的,扬州市名牌产品认定委员会将暂停直至撤消该产品的扬州名牌产品称号。名牌产品企业每年如实向名牌认定委员会办公室填报《扬州市名牌产品企业年报表》。

  

  六 附则

  

  第二十四条参与扬州名牌产品认定工作的人员和有关机构,要保守企业的商业和技术秘密,保护知识产权。参加认定工作的有关人员,应严于律己,公正廉洁,要严格按照有关规定、程序进行评价,对于违反规定者,将取消评价工作资格。凡滥用职权、玩忽职守者,给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十五条申报企业及有关机构所提供的数据应当真实,严禁弄虚作假。对于采取不正当方法获取扬州名牌产品称号者,将予以取消,并通过社会媒体公告,三年内不再受理该企业的名牌产品申请。

  第二十六条除按本办法进行扬州名牌产品认定工作之外,其它任何单位不得再进行扬州名牌产品认定活动。

  第二十七条本办法由扬州质量技术监督局负责解释。

  第二十八条本办法自发布之日起实施。

  

  扬州市人民政府办公室
2003年7月28日印发  



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