上海市住房公积金管理若干规定

上一篇: 上海市人民政府关于批转市房地资源局、市规划局制订的上海市旧住房综合改造管理暂行办法的通知
下一篇: 关于对四川省旅游局申办出境游领队证有关问题的复函

抽象行政行为的可诉性研究
闫桂贞　

　　我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但迄今为止的10年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一即抽象行政行为的可诉性问题。本文试对此进行探讨，希望对我国的行政诉讼法制发展提出一点建议。
一
　　所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为1。抽象行政行为并非正式法律概念，而只是学术用语，作为与具体行政行为的对应，两者的区别在于行为的适用范围不同。抽象行政行为的特点在于，一是具有普遍约束力，它不是针对特定人或特定事；二是具有反复适用性，行政机关可以根据同一抽象行政行为作出多个具体行政行为。
　　在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
　　根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
　　对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院对此无权审理，立法也无须加以重复规定。但是，我国立法明文规定将行政机关制定、发布决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为具有可诉性。
二
　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中2。例如，在德国，公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为，不得提起行政诉讼，另外，原告还不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政诉讼，而抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外。
　　在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。英国法官在对行政行为进行司法审查时可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的“立法意图”，唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。
　　法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定。根据有关判例，一般私法行为，立法行为，国家行为，政治行为例如解散议会、提出法律案等，司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
　　美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第701条列举的两种，一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定、行政机构的内部管理决定等。但近年来美国法律对排除司法审查的范围采取逐步限制的态度。可以说，在美国，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。3
　　其他国家如日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三
　　可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本；其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护4。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力；再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性；最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信5。
　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法制建设的完善程度，目前我国的受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法权、司法权相对薄弱的国情现状6。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，对我国现行的行政诉讼法中的有关条款，例如第2条、第5条、第11条、第12条、第17条、第27条、第32条、第39条、第41条、第51条、第54条等进行相应的修正，将其中的“具体行政行为”改为“行政行为”，从而把行政机关制定具有普遍约束力的行政决定、命令的抽象行政行为纳入司法受案范围，这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的，而且也将有助于我国法制的发展与完善，符合我国立法与国际接轨的要求。
　　
　　注：
　　1胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，第296页。
　　2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。
　　3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。
　　　姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。
　　4郑建勋著：《抽象行政行为的可诉性》，载《西南民族学院学报》，哲社版1998。
　　5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
　　6姬亚平著：《论人民法院对抽象行政行为的审查》，载《行政法学研究》，1993年第3期。
　　
　　(作者单位：北京大学法律系)






　

湖南省湘潭市人民政府


潭政发〔２００7〕20号


湘潭市人民政府关于印发湘潭市城镇居民基本医疗保险试行办法的通知


各县（市）区人民政府，市直机关各单位，市属及驻市各企事业单位、大中专院校，各人民团体：
《湘潭市城镇居民基本医疗保险试行办法》已经2007年8月31日市人民政府第92次常务会议通过，并经省人民政府湘政函〔2007〕198号批复同意，现予印发，请认真遵照执行。

二○○七年九月三十日

湘潭市城镇居民基本医疗保险试行办法

第一章 总 则

第一条 为进一步建立健全医疗保障体系，缓解城镇居民因病致贫、因病返贫现象，实现人人享有医疗保障的目标，促进社会公平，建设和谐社会，根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）精神和《湖南省城镇居民基本医疗保险试点实施办法（试行）》（湘政发〔2007〕22号）的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 城镇居民基本医疗保险，是在政府组织、引导、支持下，以大病统筹为主，兼顾门诊大病医疗的互助共济制度。
第三条 城镇居民基本医疗保险坚持保障水平与经济发展水平相适应，以个人和家庭缴费为主，财政给予适当补助，以收定支，收支平衡，统筹协调，与各类医疗保障制度相衔接的原则。
第四条 城镇居民依照本办法的规定参加医疗保险，缴纳医疗保险费，按照本办法规定享受医疗保险待遇。
第五条 本办法适用于本市范围内的城镇居民基本医疗保险的实施和管理工作。
第六条 城镇居民基本医疗保险的参保对象为本市不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民（含未纳入新型农村合作医疗覆盖范围的城区农村居民，以下简称参保人员），具体分为：
（一）少年儿童、中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生以及18周岁以下的非在校未成年人，以下简称居民子女）；
（二）18周岁以上60周岁以下的非从业居民（以下简称非从业居民）；
（三）60周岁以上的老年人（以下简称老年人）。
第七条 我市城镇居民基本医疗保险实行市级统筹，分级管理，两级核算。基金运行风险由市、县（市）区两级财政共同分担。高新区范围内的城镇居民基本医疗保险工作统一归口岳塘区管理，高新区管委会给予必要的人力和经费支持。

第二章 组织机构与职责

第八条 市劳动保障行政部门负责全市城镇居民基本医疗保险的行政管理工作。主要职责是：
(一)编制城镇居民基本医疗保险发展规划；
(二)制定并逐步完善城镇居民基本医疗保险制度配套政策及措施；
(三)会同有关部门审核城镇居民基本医疗保险基金预决算，对城镇居民基本医疗保险基金的收支、管理和运行等情况进行监督；
(四)审查确定城镇居民基本医疗保险定点医疗机构；
(五)对执行城镇居民基本医疗保险规章制度及有关配套办法进行监督、检查。
第九条 市基本医疗保险经办机构负责对全市城镇居民基本医疗保险经办工作进行管理和指导。主要职责是：
(一)负责对全市城镇居民基本医疗保险基金的筹集进行管理和监督；
(二)编制城镇居民基本医疗保险基金预决算，上报城镇居民基本医疗保险各类财务、统计报表；
(三)负责对全市城镇居民基本医疗保险的待遇支付进行管理和监督；
（四）负责拟定城镇居民基本医疗保险服务协议。
第十条 县（市）区劳动保障行政部门具体负责本辖区内城镇居民基本医疗保险的组织实施及有关政策的宣传、咨询等工作。
第十一条 县（市）区医疗保险经办机构负责本辖区内城镇居民基本医疗保险的具体经办工作。主要职责是：
(一)负责城镇居民基本医疗保险基金的筹集；
(二)编制城镇居民基本医疗保险基金预决算，上报城镇居民基本医疗保险各类财务、统计报表；
(三)负责与城镇职工基本医疗保险定点医疗机构签订城镇居民基本医疗保险服务协议，并确保服务协议的履行；
(四)负责城镇居民基本医疗保险的待遇支付。
第十二条 街道（乡镇）、社区具体承办本辖区内居民基本医疗保险的入户调查、申报、登记、变更、资格审查、基本信息录入和汇总上报等工作。
第十三条 相关部门按照各自职责协助做好城镇居民基本医疗保险工作。
财政部门负责城镇居民基本医疗保险财政补助资金的筹措、拨付及经办机构人员经费和街道（乡镇）、社区劳动保障工作机构办公经费的预算安排，做好基金的监管工作。
卫生行政部门负责制定并落实城镇居民就医优惠政策，规范医疗服务行为。
发改委、民政、残联、公安、教育、审计、物价、食品药品监督等部门按照各自的工作职责配合做好城镇居民基本医疗保险工作。

第三章 基本医疗保险基金的筹集和管理


第十四条 城镇居民基本医疗保险基金（以下简称基金）由下列各项构成：
（一）城镇居民个人缴纳的医疗保险费；
（二）财政补助的城镇居民基本医疗保险费；
（三）基金利息；
（四）社会捐助的资金；
（五）依法纳入基金的其他资金。
第十五条 湘潭市城镇居民基本医疗保险筹资标准每人每年为：
(一)居民子女70元，其中个人缴纳30元，财政补助40元；非从业居民240元，其中个人缴纳180元，财政补助60元；老年人240元，其中个人缴纳100元，财政补助140元。
(二)享受城镇居民最低生活保障的居民子女70元，其中个人缴纳20元，财政补助50元；非从业居民（含老年人）240元，其中个人缴纳60元，财政补助180元。个人缴费确有困难的，由民政部门筹措资金帮助解决。
(三)持有《中华人民共和国残疾人证》且残疾等级为1~2级但非享受城镇居民最低生活保障的残疾人员：居民子女70元，其中个人缴纳20元，财政补助50元；非从业居民(含老年人)240元，其中个人缴纳60元，财政补助180元。个人缴费确有困难的，由残联筹措资金帮助解决。
第十六条 有条件的用人单位或组织可以对职工家属或居（村）民参保缴费给予补助。
第十七条 城镇居民基本医疗保险财政补助资金按实际参保人数计算，除中央财政、省财政补贴外，其余部分由市、县（市）区财政各按50%的比例承担。
市、县（市）区承担的财政补助资金，纳入同级政府财政预算。
第十八条 随着经济的发展并根据保障城镇居民基本医疗的需要，城镇居民基本医疗保险费的筹资标准和基本医疗保险待遇经市人民政府批准可适时调整。
第十九条 城镇居民基本医疗保险费按年度缴纳。已参保人员每年11月1日起至12月10日前缴纳下一年度的基本医疗保险费。
参保人员由居民基本医疗保险转为职工基本医疗保险或灵活就业人员基本医疗保险以及户籍迁出本市等异动人员所缴纳的居民基本医疗保险费不退费、不转移。
第二十条 基金纳入财政专户管理，单独立账，单独核算，专款专用，任何单位和个人不得挤占和挪用。基金当年不足支付时，由财政解决。


第四章 基本医疗保险待遇

第二十一条 城镇居民基本医疗保险每年1月1日至12月31日为一个结算年度。
第二十二条 本办法实施之日起180天内参加城镇居民基本医疗保险的人员，从缴费的下月起享受城镇居民基本医疗保险待遇；180天后参加的，从缴费的下月起的3个月后享受城镇居民基本医疗保险待遇（新生儿童、户籍新迁入者除外）。已参保人员未按时足额缴纳基本医疗保险费的，从下月起停止享受城镇居民基本医疗保险待遇；在3个月内补足欠费的，从补足欠费次月起恢复居民基本医疗保险待遇，欠费期间所发生的医疗费用由本人承担；逾期3个月未缴纳，视为退保，退保后再要求参保的，从缴费的下月起的3个月后享受城镇居民基本医疗保险待遇，其连续参保缴费年限重新计算。
第二十三条 参保人员在城镇居民基本医疗保险定点医疗机构住院发生符合规定的医疗费用由基金和个人共同负担。
第二十四条 基金设置住院起付标准和最高支付限额，在一个结算年度内第一次住院的起付标准为：三级医院800元，二级医院500元，一级医院300元，社区卫生服务机构100元。一个结算年度内最高支付限额（包括大病门诊），居民子女为70000元，非从业居民为30000元。
第二十五条 参保人员住院费用由基金和参保人员按以下比例承担：
(一)住院起付标准以下的部分由个人自负；
(二)住院起付标准以上，最高支付限额以下部分由基金和个人共同承担：
社区卫生服务机构基金支付70％，个人自负30％；
一级医院基金支付65％，个人自负35％；
二级医院基金支付50％，个人自负50％；
三级医院基金支付40％，个人自负60％。
连续参保缴费的参保人员，其住院费用基金支付比例从参保第二年起每年相应提高2%，提高的比例最多不超过10%。
原已参加我市城区合作医疗的城镇居民（含城区农村居民），在我市城镇居民基本医疗保险启动时参保的，其城区合作医疗参保年限视同城镇居民基本医疗保险连续计算缴费年限。
（三）最高支付限额以上的部分，全部由个人自负。
第二十六条 参保人员患浸润性肺结核、风湿性心脏病（心功能不全三级）、精神分裂症、哮喘、慢性活动性肝炎、类风湿性关节炎（活动期）、肺心病（出现右心衰竭者）、血小板减少性紫癜、高血压三期、糖尿病（合并感染或有心、肾、眼神经并发症之一者）、中风、肝硬化、再生障碍性贫血、恶性肿瘤、系统性红斑狼疮、尿毒症透析治疗、器官移植术后抗排斥及免疫抑制的门诊大病治疗费用，基金起付标准为5O0元，起付标准以上，由基本医疗保险特殊病种专家鉴定委员会根据病情确定费用支付标准。同时患几种门诊大病的，按费用支付标准最高的一种执行。
第二十七条 困难家庭参保人员患病住院个人医疗费用负担过重，造成家庭难以承受的，由政府建立专门的救济制度予以救助。具体办法另行规定。
第二十八条 居民子女发生无他方责任人的意外伤害，在医疗保险经办机构指定的医疗机构就诊并经医疗保险经办机构核准的门诊医疗费用，由基金支付50%。
第二十九条 参保人员下列情形就医所发生的医疗费用不列入基金支付范围：
(一)自杀、自残、斗殴、酗酒和吸毒；
(二)医疗事故、有他方责任的交通事故；
(三)工伤、职业病的医疗和康复或生育保险支付范围的；
(四)整形、整容；
(五)出国或赴港、澳、台地区医疗的；
(六)未经批准在非城镇居民基本医疗保险定点医疗机构就医的；
(七)其他违法行为导致病、伤、残的。

第五章 参保和就医管理

第三十条 符合城镇居民基本医疗保险参保条件的人员，学生以学校为单位，其他人员以家庭为单位持《户口簿》、《居民身份证》、《低保证》、《残疾人证》等有效证件的原件和复印件一份，分别到学校所在县（市）区医疗保险经办机构和城镇居民户籍所在地的街道(乡镇)、社区办理申报登记、资格审核、异动变更。
第三十一条 城镇居民基本医疗保险实行定点医疗机构住院就医制度。获得城镇职工基本医疗保险定点资格的医疗机构经确定，可作为城镇居民基本医疗保险定点医疗机构。
第三十二条 参保人员到城镇居民基本医疗保险定点医疗机构住院享受城镇居民基本医疗保险待遇，应到定点医疗机构医保办（医保科）交验本人《湘潭市城镇居民基本医疗保险病历本》、城镇居民基本医疗保险IC卡、居民身份证，经审核后办理住院手续，并预缴个人自负费用。住院期间的医疗费用，按规定属于基金支付的，由医保经办机构与城镇居民基本医疗保险定点医疗机构结算；应由个人自负的医疗费用，由参保人员与城镇居民基本医疗保险定点医疗机构结算。
第三十三条 参保人员住院后确需转院治疗的，由住院定点医疗机构出具转院转诊单，报基本医疗保险经办机构审核，批准后方可转院诊疗，未经审批自行转院诊疗的医疗费用全部自负。
经批准转外地就医的医疗费用，个人先自负20%，然后再按本办法规定支付。
第三十四条 参保人员住院，城镇居民定点医疗机构应提供住院医疗费用每日清单，未经参保人员或家属认可的医疗费用，参保人员或家属有权拒付。
第三十五条 参保人员住院诊疗终结达到出院标准的，应遵医嘱出院，对拒不遵医嘱出院者，自城镇居民基本医疗保险定点医疗机构通知出院的第二天起的医疗费用全部自理。
第三十六条 城镇居民基本医疗保险用药、诊疗项目、医疗服务设施范围和支付标准，执行《湘潭市基本医疗保险和工伤保险用药范围操作手册》、《湘潭市城镇职工基本医疗保险诊疗项目管理暂行办法》和《湘潭市城镇职工基本医疗保险医疗服务设施支付标准暂行办法》。
第三十七条 参保人员急症、转院诊疗的程序参照城镇职工基本医疗保险的规定执行。

第六章 附 则

第三十八条 因重大疫情、灾情及重大事故所发生的城镇居民住院医疗费用，由统筹地区人民政府另行安排资金解决。
第三十九条 本办法自2007年10月1日起施行。