关于开展“全民用药安全宣传活动”的通知

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行政赔偿的归责原则

贾东


国家赔偿法上的归责原则是指国家承担赔偿责任的依据和标准，也就是国家为什么要对某一行为承担赔偿责任，损害发生后，是由于侵权行为人的行为违法，还是由于行为人实施某一行为时主观有过错，抑或是由于什么其他的原因，国家才承担赔偿责任。我国国家赔偿法中的行政赔偿适用的是违法归责原则。国家赔偿法第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家只对违法行使职权的行为才承担赔偿责任，如果行使职权的行为是合法行为，国家不承担赔偿责任。国家赔偿法之所以采用违法归责原则，是因为违法原则与其他原则相比有诸多优点，与依法治国、依法行政原则及行政诉讼法的规定也协调一致，便于操作，也有利于保护受害人获得国家赔偿，比较符合国家赔偿的特点。
违法归责原则是确定国家赔偿责任的基本准则，对于国家赔偿义务主体和赔偿请求人来说，什么是违法、哪些行为构成违法行为并可能导致国家赔偿责任等问题是十分重要的问题，所以，正确理解和适用国家赔偿法采用的违法归责原则具有十分重要的意义。
首先，违法归责原则中的"法"是广义的法。既包括实体法，也包括程序法；既包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和精神。之所以对违法原则作广义理解，是因为国家机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律规范的约束，违反任何层次的规范，都应当视为违法。国家机关及其工作人员的管理活动中，除了各类法律行为之外，还存在大量的事实行为。对于事实行为，法律不可能规定详尽统一的行为标准，由于不符合某种标准的事实行为造成他人损害的，国家不能以该行为没有违反法律为由拒绝承担赔偿责任。此外，在国家管理的很多领域，目前尚无明确的法律规范作为行使权力的依据，法律精神和基本原则是判断职权行为的主要标准，如果以具体的法律规范作为依据或标准，必然造成很多实际受害人无法取得国家赔偿的结果，这显然是不公平的。而且还应当看到，国外没有一个国家对国家赔偿法中的违法概念作狭义解释，相反都不同程度地作了扩张解释。很显然，传统意义上的违法归责原则仅指违反严格意义上的法律规范，这种理解失之过窄。为了更为有效地保护国家侵权案件受害人的合法权益，防止国家机关或国家机关工作人员规避法律、滥用职权，应当对违法归责原则中的违法作广义理解。违法除指违反严格意义上的法规外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这种理解有利于解决诸如公务人员打骂当事人等侵权行为造成的损害赔偿问题。虽然公务人员的行为并非法律预先规定禁止的，但违反了尊重人权原则，因而国家对此类行为造成的损害应当给予赔偿。
其次，违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。作为违法是指侵权主体以积极的作为方式表现出来的违法情形。例如，司法机关的错判、错捕、错拘行为，行政机关的违法处罚、违法采取强制措施等行为均是作为性违法。不作为违法是指侵权主体拒绝履行或拖延履行其承担的职责和义务的违法情形。必须注意的是，认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提，也就是说，如果国家机关或国家机关工作人员没有履行法定的或本身职责确定的义务，其不作为行为给受害人造成了损害，那么，国家应当对此承担赔偿责任。如果法律赋予国家机关或国家机关工作人员在特定情况下作为或不作为的自由裁量权，除非国家机关或国家机关工作人员的不作为行为已经达到令正常人不能容忍的地步，否则，国家对此不承担赔偿责任。不作为还包括不当延误，即疏忽、怠惰、无故迟缓。如果法律明确规定了作为的期限或时限，未在该时限内作为即构成违法不作为，但如果法律没有规定作为的时限，就必须考虑为此设定一个合理期限。通常应当考虑公务活动的难易程度、处理此类公务的惯用时间、当时的客观环境及是否存在不可抗力等因素的干扰和阻碍，等等。
最后，违法归责原则既包括法律行为违法，也包括事实行为违法。法律行为违法容易理解，事实行为违法是指国家机关及其工作人员违法实施的不直接产生法律效果的行为。例如，政府机关提供咨询、实施指导、发布信息等都是事实行为。由于政府提供错误的指导或信息而遭受损害的，虽然政府的行为可能不是严格意义上的法律行为，而是一项事实行为，但政府仍然应当对此承担赔偿责任。
综上，违法的具体情形包括以下方面：第一，国家侵权主体的行为违反法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；第二，国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反了法的基本原则和精神；第三，国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反了对特定人的职责与义务；第四，国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。

作者：贾东
广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区海域使用管理办法
广西壮族自治区人民政府



第一条 为加强海域的综合管理，保证海域的合理利用和开发，提高海域使用的社会、经济和生态环境的整体效益，根据国家有关规定，结合本自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称海域是指国家授权本自治区管理、毗邻本自治区向陆一侧至海岸线，向海一侧至领海外部界限的我国内海、领海的水面、水体、海床和底土。
本办法所称海域使用是指对某一固定海域三个月以上的排他性开发利用活动，包括：
（一）海域的水上、水下旅游项目；
（二）海域的建设项目；
（三）海域的增、养殖活动；
（四）海底矿产勘探开采活动；
（五）其他开发利用海域的活动。
第三条 本办法适用于转移海域使用权的我国境内外的部门、企业事业单位、公司、其他组织和个人。
转移海域使用权的行为，包括海域使用权的出让、转让、出租和划拨。
海域使用权的出让，系指国家将海域使用权在一定时限内让与使用者，并由使用者向国家缴纳海域使用金的行为。
海域使用权的转让，系指海域使用者将其海域使用权以出售、交换和赠与等方式再让与其他使用者的行为。
海域使用权的出租，系指海域使用者作为出租人，将其海域使用权租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
海域使用权的划拨，系指海域使用者经县级以上人民政府批准无偿取得海域使用权。
第四条 海域属于国家所有。
自治区和沿海市、县人民政府鼓励海域的合理利用和开发，并根据海洋功能区划和海洋开发规划、海堤保护规划、海洋环境生态保护规划等规划，统一安排本辖区海域的使用。
各部门制定本行业涉及海域使用的开发规划时，必须符合海洋功能区划和海洋开发规划的要求。
对于改变海域属性或影响生态环境的开发利用活动，应经科学论证。
使用者的合法权益受到保护，任何组织和个人不得侵犯。
第五条 使用海域实行使用证制度和有偿使用制度。
使用海域从事非营利性公益服务事业和建设、设置公共设施的，不实行有偿使用制度，但应按本办法登记备案，并申办海域使用证。
第六条 海域使用管理应遵循以下原则：
（一）有利于维护国家安全；
（二）有利于海域整体功能的发挥和各种使用的协调发展；
（三）有利于海域及其资源的持续利用；
（四）有利于保护海域生态环境和资源；
（五）有利于保护海域的自然景观；
（六）有利于维护人民健康和生命财产安全。
第七条 自治区海洋行政主管部门负责全自治区海域使用的监督管理工作。其职责是：
（一）根据国家海洋政策、法规、海洋功能区划和海洋开发规划，会同有关部门编制自治区海洋开发规划，制订自治区海域使用管理的政策、法规，并负责监督实施；
（二）负责审查自治区内一次使用面积10000亩以下、2000亩以上（其中围海造地400亩以上）的海域使用项目，对全区经济发展有重大影响的使用海域的建设项目，有重大环境影响的海域使用项目，以及跨市海域使用项目，报经自治区人民政府批准后，核发海域使用证；


（三）负责协调解决下级海洋行政主管部门之间发生的海域使用管理权的争议；
（四）负责全区海域使用基本情况的统计和上报工作。
第八条 沿海市、县海洋行政主管部门负责本辖区的海域使用的监督管理工作。其职责是：
（一）根据自治区海域使用管理的政策、法规、海洋功能区划和海洋开发规划，会同有关部门制订本辖区海洋功能区划、海洋开发规划和海域使用管理的措施，并负责监督实施；
（二）地级市人民政府海洋行政主管部门负责审查本辖区内一次使用面积2000亩以下、1000亩以上（其中围海造地400亩以下）的海域使用项目，对当地经济发展有重大影响的使用海域的建设项目，有重大环境影响的海域使用项目，辖区内跨县的海域使用项目，报经人民政
府批准后，核发海域使用证；
（三）县级人民政府海洋行政主管部门负责审查1000亩以下（其中围海造地200亩以下）的海域使用项目，报经同级人民政府批准后，核发海域使用证；
（四）负责本辖区海域使用的登记备案工作；
（五）负责本辖区海域使用基本情况的统计和上报工作。
第九条 凡申请使用海域的，应向当地市、县海洋行政主管部门提出，同时附具共向行业或项目主管部门申请立项的有关文书，并按要求提交相关文件、材料。本办法生效前已使用海域的，应在本办法生效三个月内向海洋行政主管部门申请登记和核发海域使用证。
同一开发项目应按所需使用海域总面积一次性提出申请。
永久改变海域属性的建设项目的海域使用，在海域属性根本改变前由海洋行政主管部门管理，在海域属性根本改变后交由土地管理部门管理。
第十条 根据本办法第五条第二款规定，已使用海域需登记备案办理海域使用证的，应在办法生效后二个月内办理。
本办法生效后，需划拨海域使用权的，应在批准后30天内办理海域使用证。
第十一条 海洋行政主管部门收到海域使用申请后，应对申请使用海域项目进行审查并于二个月内给予答复。
凡超出本级海洋行政主管部门审批权限的项目，必须在接到申请后15天内提出本部门的审查意见，逐级上报。
对同意使用海域的，海洋行政主管部门按规定核发海域使用证，确认海域使用权；对不同意使用海域的，应通知申请者并说明理由。
未取得海域使用证的项目，财政、银行等部门不得批准拨款、贷款，政府各部门均不得为其办理有关手续。
第十二条 凡属下列情况之一者，需提前二个月到海洋行政主管部门重新办理海域使用证；
（一）改变使用证规定用途的；
（二）使用有效期满需要续期的；
（三）转让海域使用权的。
出租海域但未改变使用证规定用途的，需提前30天到海洋行政主管部门登记核准。
按前款向海洋行政主管部门申请办理有关手续的，应提供转让和出租的合同复印件和其他证明文件。
第十三条 申请使用海域的，必须按规定填写由海洋行政主管部门负责制的海域使用申请表。
第十四条 海域使用权的出让、转让和出租，应依法签订相应的合同。
海域使用权出让合同由县级以上人民政府海洋行政主管部门与海域使用者签订。
第十五条 未按海域使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用海域的，海域使用权不得转让、出租。
第十六条 海域使用权出让最高年限按下列用途确定：
（一）港口、居住、跨海大桥、海底隧道为70年；
（二）电缆、管道铺设、海上石油平台（固定式）为50年；
（三）商业、旅游、娱乐为40年；
（四）海水养殖为40年；
（五）公益服务性使用海域（如海上观测浮标、水上体育训练场等）为40年；
（六）综合或者其他用途为50年。
第十七条 海域使用权转让价格明显低于市场价格的，县级以上人民政府有优先购买权。
海域使用权转让的市场价格不合理上涨时，县级以上人民政府可以采取必要的措施。
第十八条 海域使用权期满，海域使用权及其海上建筑物、其他固定设施所有权由国家无偿取得。海域使用者必须交还海域使用证，并依照规定办理注销登记。主管部门认为需拆除海上建筑物或其他设施的，原所有者或使用者应负责在规定的时间内拆除。
以出让方式取得海域使用权的，必须按照海域使用权出让合同约定的用途、动工开发期限开发利用海域。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于海域出让金20％以下海域闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回海域使用权；但是，因不可抗力或
政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的除外。
第十九条 凡列入上级或同级政府发展规划、计划的具有重要军事用途、重要资源价值及其他特殊意义的海域，其所在的市、县海洋行政主管部门审批的海域使用项目不能影响上述规划、计划的实施。
对具有重要保护价值的自然资源、生态系统、自然景观、文化古迹等海域的使用，应严格控制审批。
第二十条 海域使用权发生争议，由当事人协商解决；协商不成的，由海洋行政主管部门调解；调解不成的，报同级人民政府裁定；对裁定不服的，可以通过复议或司法程序解决；也可直接通过司法程序解决。
在海域使用权争议解决之前，任何一方不得改变海域使用现状。
第二十二条 凡在本自治区使用海域的，必须按本办法规定缴纳海域使用金。海域使用金包括：
（一）海域出让金。指各级人民政府海洋行政主管部门代表国家出让海域使用权时，按本办法规定向受让人收取的海域使用出让价款；
（二）海域转让金。指海域使用者转让其海域使用权（含海域设施一同转让）时，就其所转让海域的增值额，按本办法规定比例缴纳的海域转让价款。海域增值额是指海域使用者转让海域使用权时，所得海域转让价款扣除海域转让者受让该海域时支付的全部价款和该海域设施重置费后
的余额；
（三）海域租金。指海域使用者出租海域使用权时，就其所获租金收入，按本办法规定比例缴纳的租金。
第二十三条 海域出让金的征收标准：
（一）建设项目，每年每亩海域出让金不低于150元。永久改变海域属性的建设项目，其海域出让金参照土地使用权出让金征收标准和该海域实际情况确定。全部海域出让金必须在海域属性被根本改变前交清。
（二）旅游业，海水浴场，每年每亩海域出让金不低于150元；
（四）其他海域开发利用活动，每年每亩海域出让金不低于150元。
海域出让金具体征收标准在上述标准内由沿海市财政、物价部门根据当地实际情况制订，报自治区财政厅物价局批准后执行。
第二十四条 海域转让金按转让增值额40％～50％的比例上缴。
第二十五条 海域使用者出租海域使用权的，按租金收入的20％上缴。
第二十六条 海域出让金由获得批准使用海域的申请人缴纳；海域转让金由转让人缴纳；海域租金由出租人缴纳。
第二十七条 海域使用金由财政部门委托海洋行政主管部门代为征收，具体收缴工作由市、县（区）海洋行政主管部门负责。收取海域使用金必须使用自治区财政厅统一负责制的海域使用金收据。
第二十八条 海域使用金按批准的海域使用年限和使用面积征收。可一次性缴纳，也可分年度缴纳。一次性缴纳的海域使用金应在办理海域使用证时缴纳；分年度缴纳的海域使用金应在每年每一季度缴纳。但海域转让金应在办理转让手续时一次性缴纳。
一次性缴纳海域使用金且海域使用期在3年以上的，海域使用金可享受不高于15％的减免优惠。具体减免比例，须报同级财政部门批准。
弃置不用又不办理有关手续或弃置不用需拆除设施而不拆除的，仍需交纳海域使用金，批准弃置前缴纳的使用金不予退还。
第二十九条 海域使用者应在接到海洋行政主管部门的付款通知书之日起7天内按规定缴纳海域使用金，逾期不缴的，按每日3‰加收滞纳金。
第三十条 海域使用金的全部收入应按财政体制和有关规定分别缴交各级财政部门。其中，30％上交中央财政，20％上交自治区财政，50％留归市、县财政。
不准转移、截留、挪用海域使用金。
第三十一条 海洋行政主管部门应在次月5日前将收到的海域使用金按缴交比例和规定的预算科目分别缴入各级国库。逾期不缴纳的，除令其限期补缴外，并在每日3‰的幅度内加收滞纳金。具体标准由同级财政部门核定。
第三十二条 留归市、县财政的海域使用金，作为市县财政的预算固定收入；上交自治区财政的海域使用金，作为市、县财政的预算固定收入；上交自治区财政的海域使用金，作为自治区财政的预算固定收入。按国家预算收入科目和国家预算支出科目条例的“款”“项”分别填列。
第三十三条 上交财政的海域使用金，由各级财政统筹安排，主要用于海域开发建设、保护和管理。每年由当地海洋行政主管部门提出开发建设保护管理计划和项目，报经同级财政部门审批同意后，由财政部门按进度拨款，监督使用，并报自治区财政厅和自治区海洋行政主管部门备案
。
第三十四条 企业转让或出租海域使用权所得的净收入，列入企业“其他业务收入”；行政事业单位转让或出租海域使用权所得的净收入，按预算外资金管理办法执行，收入纳入预算外资金“财政专户”管理。
第三十五条 海洋行政主管部门海域征管业务费可在不超过5％的幅度内由同级财政部门从海域使用金收入中核拨，海域征管业务费执行行政事业单位预算外资金管理办法。
第三十六条 对利用海域进行海水养殖的渔民个人，免征海域使用金。对从事海域增、养殖的其他海域使用者，实行优惠政策，在一定时期内减免海域使用金；具体办法由沿海市人民政府制定。
海域使用者在使用海域期间，因遭受严重自然灾害或者重大意外事故，需要给予减免照顾的，由海域使用者提出申请，报当地海洋行政主管部门签署意见后，经同级财政部门批准，可在一定期限内减征或免征海域使用金。同时抄报自治区财政厅和自治区海洋行政主管部门备案。
除上述原因外，其他确有困难需要给予政策性减免照顾的，在不影响上缴任务的情况下，由海域使用者提出申请，经当地海洋行政主管部门签署意见后，报自治区财政厅审批。
第三十七条 当国家需要使用已经出让的海域时，受让者必须服从国家需要。建设单位应给予受让者合理的经济补偿。
第三十八条 外商投资企业中，中方以海域使用权作价投资的，其海域使用金由中方投资者缴纳。
第三十九条 海域使用权由外国投资者申请获得的，海域使用金必须用外汇支付；海域使用权由港、澳、台商申请获得的，海域使用金一般要求用外汇支付。
第四十条 本办法实施前已经使用海域的，应当于本办法生效当年始缴交海域使用金。
第四十一条 沿海各市、县海洋行政主管部门，应按规定编制年度海域使用金收支计划和海域使用金收支年度决算报表，并向同级财政部门报送。
第四十二条 沿海各市财政部门应向自治区财政厅报送海域使用金收支年度决算报表。
第四十三条 海域使用金财务制度和会计核算办法，由自治区财政厅制定。
第四十四条 未取得海域使用证擅自使用海域的，由海洋行政主管部门责令其停止使用海域，并处以警告、10000元以下罚款的处罚。
第四十五条 违反本办法，有下列行为之一的，由海洋行政主管部门责令其改正，并处以警告、5000元以下罚款的处罚；
（一）未按海域使用证规定使用海域的；
（二）改变海域使用证规定用途或转让、出租海域使用权未办理有关手续的；
（三）缴纳海域转让金和海域租金时弄虚作假的；
（四）海域使用权期满，原所有者或使用者未按规定拆除海上建筑物或其他设施的。
第四十六条 转移、截留、挪用海域使用金的，由财政部门依照《国务关于违反财政法规处罚的暂行规定》处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 罚没收入按规定上交同级财政。
第四十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或提起诉讼。
当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的主管部门申请人民法院强制执行。
第四十九条 海洋行政主管部门人员玩忽职守或者有其他违反本办法行为的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
第五十条 本办法自发布之日起施行。




1997年3月31日