关于进口医疗器械国内作价办法的通知
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关于进口医疗器械国内作价办法的通知
关于进口医疗器械国内作价办法的通知
1981年11月10日，外贸部、国家医药管理总局
中国化工进出口总公司、北京、上海、天津、沈阳、广州医药采购供应站：
1981年3月27日国家进出口委等六个单位颁发的“关于贸易外汇内部结算价格试行办法的实施细则”第八条规定：“……从资本主义国家进口的全部机电仪……实行贸易外汇内部结算价格后，外贸公司均改按代理进口办理，由订货部门或使用部门自负盈亏”。根据这个规定，进口医疗器械应按代理作价。但经与国家物价总局等有关单位研究，考虑到医疗器械的特殊性，决定对拨交中国医药公司从资本主义国家进口的某些医疗器械即附表所列品种仍按商业批发牌价倒扣15％作价。对拨交中国医药公司的从资本主义国家进口的其余医疗器械，不论国内有无商业批发牌价，均按贸易外汇内部结算价格试行办法实施细则中有关机电仪产品的作价原则办理。即按到岸价格（以贸易外汇内部结算价格计算）加1．5％手续费作价（非贸易外汇加3％手续费），另加关税、工商统一税和进口费用。上述进口医疗器械，凡对外合同有数量回扣的，也按此作价原则办理。
对中国化工进出口总公司拨交中国医药公司的从朝鲜、罗马尼亚、匈牙利、波兰、捷克、民主德国、保加利亚、苏联、蒙古等九国进口的医疗器械，国内有批发牌价的按批发牌价倒扣作价；无批发牌价的，按代理作价。
上述按代理作价的医疗器械，凭国外单据开出发票向订货部门（唛头单位，下同）结算：按商业批发牌价结算的，凭国外单据，于货到中国口岸后，向订货部门结算。
中国化工进出口总公司拨交中国医药公司以外的各部门和各省、市、自治区的医疗器械，从资本主义国家进口的按代理作价；从朝、苏、东欧等九国进口的，按到岸价格（以对外公布的外汇牌价计算）加成30％作价。
本通知自1982年1月1日起实行。以前已结算的，不再退补。
附件：从资本主义国家进口医疗器械按国内批发牌价作价品种明细表（略）。
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人事争议处理的若干问题
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[主题词] 人事争议 法律适用 争议处理 实务 发展趋势
[论文摘要] 长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。
[前面的话]
自2003年9月5日生效的最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》[1]，人民法院处理人事争议案件有了受理与指导具体人事争议案件审判工作的依据。从而使人事行政部门的人事争议处理得以正式启动，行政人事处理与司法审判得以接轨，人事争议当事人获得了司法救济途径。人事争议司法解释虽然使人事争议处理驶上了司法处理--诉讼的轨道，司法解释虽然给了事业单位工作人员的司法救济途径，提供了事业工作人员申诉加诉讼之平台，它是我国人事工作开始从行政人事管理走向法治的可喜之大事。而现人事争议司法解释已执行两年有余，但诉讼必须要有基本法律的支持，必竟人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基，在过去的两年中，人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁，还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题，且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现，如何面对这些实践中的问题仍不可回避的摆在法律人的面前。
本文试图透过对人事争议司法解释、最高人民法院、各地省级法院的司法文件、各省地方法规或规范性文件，以及人事争议纠纷的部分案例，对人事争议纠纷处理中出现的一些问题作分别讨论。
一、人事争议纠纷处理方式
长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。
广义地说，人事争议是指国家机关、事业单位、企业的工作人员与所在单位因录用聘用、聘用或聘任合同、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项所引发，人事管理行为侵害相对人（工作人员）权益所引起的争议和纠纷。也就是说，人事争议主体的范围较广，只要是人事行政管理的相对人均属于人事争议的主体。同样人事管理行为也非常宽泛，是能够引起人事争议，即能引起人事争议的囊括全部人事管理事项与管理行为，包括具体行为与抽象行为。
在实际中，不论是以前的人事政策处理，还是现行的人事争议仲裁与诉讼，人事争议处理范围内所涉及的主体与人事管理行为都不可能是广义的，同时在现阶段也不可能针对抽象的人事管理行为。最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条规定的"人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。"是狭义的[1]，且是非常狭窄的。主体方面只有国家事业单位以及工作人员，在人事管理行为方面（实体与程序方面）被限制为"因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的"三类争议。其特征表现为，争议主体是特定的，争议事项范围是限制的。大部分人事争议事项，诸如经常出现的、直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等争议，均不属于或不纳入人事争议处理机关的受理范围。
目前处理人事争议的方式有：
1、人事争议仲裁：
人事争议仲裁制度设立在90年代由国家人事部作出，但那时的人事仲裁是在人事行政机关直接领导下，主要以人事政策文件为依据而进行的，对人事行政机关与其领导下的仲裁机构所作出的处理或裁决均不能提起诉讼，其完全是"人事行政"活动。在人事仲裁制度上以及实体和程序上均没有相应的法律规范可依，故人事争议仲裁自始就不具有任何法律意义。当时的人事争议仲裁工作也就基本呈"无案可裁"的状态。
2003年9月5日生效的人事争议司法解释第二条规定无疑是这种状态与现行人事争议仲裁的分界线，正如人事部称人事争议司法解释"表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道"[2]。现行人事争议仲裁被人事仲裁司法解释设定为人事争议纠纷司法处理的前置，虽然此时点的人事争议仲裁仍不具有明显的法律特征，但由于人事争议前置是启动人事争议司法审判处理的法定起点，提起人事争议仲裁是起动司法审判程序的必要条件，即人事争议仲裁在这样情形下被被动地渗透和注入了法律意义，故人们将人事争议仲裁这种处理方式"理解"为"准司法"活动。
"准司法"活动自然是相对司法活动而言。"公力救济也称司法救济，即权利主体请求国家权力介入纷争的解纷程序，如诉讼。在私力救济型和公力救济型之间，还有一种过渡型程序，它与诉讼存在诸多方面的相似性，不过它依靠社会力量而非国家权力解决纷争，故有学者称其为"类司法程序"， 如调解（Mediation）、仲裁（Arbitration）等。此即我们所说的"准司法"。[3]"
何谓"准司法"? 不论在法理还是法律实践上，至少在我国法律规范中没有一个明确的概念。人们对其的使用与提法不外乎涉及两类情形：一是可以进行裁决，但是没有司法机关所具备的国家强制力的行为，如劳动争议仲裁。一是为司法服务或与司法行为紧密相联的调查取证的行为，如司法鉴定、公证等等。从准司法的字面意义以及国家对其进行控制的角度看，准司法行为大致可界定为：与司法活动密切相关或者功能类似，具有一定裁判权或证明权的行为。人们认为的准司法行为通常包括仲裁行为(仲裁、海事仲裁、国际贸易仲裁等)，鉴定行为(工伤事故鉴定、司法鉴定、医疗事故鉴定等)，公证行为，调解行为等。而我国已实行十多年的劳动争议仲裁与现行人事争议仲裁都不属于我国《仲裁法》的调整范围，其与司法活动、与《仲裁法》调整的仲裁制度地位相比较，当属于"民间司法"性质，虽然这两类仲裁不具有直接的国家强制力，但在设置体制上与《仲裁法》制度下的仲裁机构有着共同的行政属性，故它当属"准司法"行为范畴。应当认识到一种情形，"仲裁审理程序的严格化以及仲裁裁决在一定条件下的强制执行力，已使得仲裁不断失却其个性而与诉讼趋同"[3] 。
2、人事争议纠纷的诉讼：
对于人事争议纠纷诉讼，司法解释设立成了完全与劳动争议仲裁一样的程序模式。这里所说的"一样的模式"是指在适用程序法上的相同：(1)、前置：即必须先经过仲裁，人民法院方予以受理；(2)、受案范围：必须符合法律及相关规范、司法解释规定下、限制下的各类争议，否则即使人事争议仲裁机构作出的何种仲裁裁决，人民法院不予受理；(3)、审理机构：审理人事争议纠纷案件由人民法院审理劳动争议案件的审判庭承办。
3、人事争议的调解：
这里所说的调解，不讨论仲裁机构在办理人事申诉过程中所进行的调解，也不讨论人民法院依据民事诉讼法在审理案件过程中的调解，而专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。
人事争议的调解雏形大体出现在2001-2003年间，源于事业单位人事制度改革。人事部、各省地市政府部门在其文件，如福建省人事厅的《关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见》中提出"受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，应当协商解决。协商无效的，可申请调解、仲裁。聘用单位要成立聘用争议调解委员会，负责受理本单位聘用争议的调解申请。调解委员会由职工代表、单位代表和工会代表组成，调解委员会主任由工会代表担任。聘用单位的上级主管部门成立由纪检监察、组织人事、业务部门和工会组织组成的聘用争议调解委员会，负责受理所属聘用单位聘用争议的调解申请。"[4]，国家人事部在《关于深化事业单位人事制度改革的实施意见》中提出了，"加快建立和完善人事争议调解、仲裁制度，及时、客观、公正地处理人员聘用中的人事争议问题，化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益"[5]。
大致设立人事争议调解最早的是中国科学院，1997年8月12日·科发人字[1997]0443号《中国科学院人事争议调解试行办法》，该试行办法经国家人事部审核同意中科院下发。2005年6月6日成立了中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会。有意思的是，《中国科学院人事争议调解试行办法》出台近10年仍在试行；在同日下发的《中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会工作规则》第一条规定"为保障《中国科学院人事争议调解试行办法》的顺利实施，参照《中华人民共和国劳动争议处理条例》及中华全国总工会《工会参与劳动争议处理试行办法》制定本规则"也就是说，该委工作规则依据了劳动法律法规以及人事部的规章两部分所制定。
虽然我们说人事争议的调解与仲裁大致都属于"准司法活动"，调解与仲裁的共同特点是都有解决纠纷的第三者，都属于对争议的非权力解决方式。不过，具体到人事争议的调解与仲裁，它都不同程度的具有行政属性，也具有一般意义上两者的区别，即调解是有第三者介入状况下的主持的双方交涉，仲裁是在交涉基础上的第三者判断；调解没有仲裁那样的相对严格的程序限制；调解不成不会产生相应的后果，而仲裁缺席，仲裁机构仍会作出相应的裁决。
完整设立人事争议调解模式的，是深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》，该《意见》规定"部门所属事业单位发生的人事争议，由其行政主管部门的人事争议调解委员会负责调解或协调；市政府直属事业单位发生的人事争议由本单位的人事争议协调委员会负责协调"、"人事争议调解委员会可以由工会、人事、监察等方面的代表组成，同时可以聘请有关方面的专家参加。人事争议协调委员会可以设在职工代表大会或工会委员会，由职工代表大会或者职工大会推举的职工代表、工会代表或法定代表人指定的代表组成"、"人事争议调解委员会负责调解本部门所属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议；协调本部门所属事业单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议协调委员会负责协调本单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议；市政府直属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书发生的人事争议，由双方当事人协商解决，在协商的过程中，协调委员会可以提出建议"、"当事人提出调解申请。当事人自知道或应当知道其权利受到侵犯之日起30日内，向人事争议调解委员提出调解的书面申请"、"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"[6]。
虽然深圳市人事局的该《意见》，仅属于政府职能部门的规范性文件，且能够调解的范围也仅限于"因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议"，同时也与现行人事争议仲裁规则存在着一些致命的冲突，即使如此，《意见》无疑确立了深圳地区人事争议的调解处理机制，为人事争议当事人提供一种获得争议处理的救济方式。
二、人事争议纠纷处理方式的合法性
上面所列的人事争议纠纷的三种处理方式中，目前人事争议仲裁与人事争议诉讼两种方式均具有合法性，这点是肯定的。需要看到，因两者适用依据不同与适用法律取向不同，以及法律规范的缺失来进行的处理所产生的法律后果的不同而可能导致合法性受到影响的实际。
1、虽然两者均具有法律效力，但两者的受案范围是有区别的。截止2006年2月1日，除江苏省、福建省外，仲裁机构的受案范围是依据人事部的有关规定，以及当地政府的规定而确立的，因此部分省市地区仲裁机构的受案范围可能会大大宽于人民法院受案范围。人民法院受案范围是人民法院适用人事争议司法解释所确定的。对于部分省市地区仲裁机构与省级法院协商有限扩大、统一了当地的仲裁与诉讼的受案范围的情形另当别论。而对人事仲裁受案范围超过人民法院受案范围的裁决提起诉讼的，人民法院适用民事诉讼法大致会采用两种方式处理：(1)、在立案时就不予受理；(2)、法院立案庭受理立案后，审判庭经初步审理后，以不属于法院受案范围为由作出驳回原告起诉的裁定。
2、对于超过或不同于人民法院受案范围的仲裁裁决向人民法院申请执行的，人民法院执行机构受案审查后，也会因不属于人民法院受案范围而不予受理执行。也就是说，这类仲裁裁决只能依靠人事争议仲裁当事人双方或一方自觉履行来实现仲裁效力。因受案范围的不同，会导致人事仲裁裁决的效力受到影响，甚至不具有法律效力，从实质上讲，即没有合法性，费力费神进行的一场仲裁到头来落为一场空，当事人的合法权益就完全有可能得不到法律保护。
一句话，人事争议仲裁裁决要具有能启动司法程序的合法性，必须保证人事争议仲裁的受案范围与人民法院受案范围相同。当然申诉人的申诉请求也应力求做到这点。
对于人事争议调解的合法性，应当理解为，广义地说只要不违反法律、国家政策以及公序良俗都具有合法性，但从其是否能引起或启动司法审判程序，进而产生法律效力上讲，是存在问题的，理由是目前仍没有此类法律规定可以适用，包括劳动争议调解也没有此类可供适用的法律规定。
从深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"的规定看，调解效力较低。从"调解或协调人事争议，一般应在受理申请之日起60日内完成。逾期未完成的，视为调解或协调不成"的规定看，凡选择调解的则再无可能向仲裁机构提出申诉，因为其规定的调解时限与申请仲裁时限均为60天，若加上"提出调解申请的"30天，调解过程总时限为90天，已将提起人事争议仲裁的60天申诉时限淹没，如果当事人对仲裁申诉时效不清楚或者理解有误，就会因超过申诉时效而被仲裁机构驳回申诉。因此这项调解时限规定存在着重大致命问题，反映的实质是可能造成剥夺当事人提起仲裁与诉讼的权利(因设立前置，不能提起仲裁也就无法提起诉讼)的严重后果，无法与法律规定相适应，即没有法律依据，自然不具有合法性。
而自2006年1月1日施行的《福建省事业单位人事争议处理规定》规定"对申请调解的人事争议，人事争议调解委员会应当自收到申请之日起三日内予以受理并成立调解小组。调解小组调解期限为三十日，自收到申请之日起计算。"显然考虑到这一重大致命问题，因此将调解期限设定为30天。由于仲裁申诉时效为60天是底线，考虑到提出调解申请前的期间，因此30天调解仍存在问题，解决方案有二：一是将调解期限缩短到15天，并且以60天申诉时效为底，调解组织（委员会）应当审查争议发生日至受理调解已过的日期天数，不足20天的不再受理调解申请。其二：仲裁机构将调解期限排除在60天申诉时效之外，如"自调解终结之日起60天"，但这第二方案操作较为麻烦，也可能引起程序合法性方面的质疑纠纷。
由于人事争议调解不属于法律规定的范畴，对于当事人之间达成的调解文书也不具有相对应的法律属性，也就无法（可能无法）向人民法院申请强制执行。
不论按照深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》人事争议调解委员会设在事业单位内，还是将其设立在事业单位的主管行政机关内，其调解都具有强烈的不公平的行政属性。虽然目前的劳动争议仲裁与人事争议仲裁或多或少带着行政的烙印，其仲裁属性的法律取向总体趋于民间处理性质，仲裁中的当事人之间的地位是平等的。人事争议诉讼在诉讼程序法上适用《民事诉讼法》，当事人之间的诉讼地位与诉讼权利的平等是法律所保证的，由此也必然牵涉人事争议调解的合法性、公正性遭遇质疑。
大凡组织机构设立在职工所在单位的调解，如劳动合同争议调解、劳资纠纷调解等等，在实际中都无多大作用。要避免人事争议调解重蹈覆辙，要使调解机制能够生存，就要让仲裁与诉讼的弱点变为调解的亮点，即要使调解具有公正、快捷、有效、无成本、作为调解当事人一方的事业单位必须自觉履行调解文书的功能。解决(即修补)人事争议调解存在的问题的具体作法是(以深圳市为例)，首先将调解机构设在事业单位的职代会或教代会，以保持"民间"属性和保证相对的公平性。其次缩短提起调解申请的期限与处理期限，留给当事人足以提起仲裁的时限空间，如不少于30天，从而保证当事人的仲裁权与诉权。
三、人事争议的受案范围
这里从提起人事争议的主体、内容以及特殊情形三个主要方面，分别对人事争议仲裁委员会以及人民法院对人事争议案件的受理范围进行观察与分析：
(一)、人事争议仲裁委员会的受案范围：
1、主体：
从四川省的规定、江苏省的原规定看[7]、[8]，提起人事争议的单位主体均为"国家行政机关、事业单位与其工作人员"，这与司法解释的规定是不同的。目前依法律规定、单位性质、管理体制、以及劳动者身份确定为三类人员系列，即国家行政机关与公务员；事业单位、团体与工作人员；企业、公司与职工。虽然国家已公布《公务员法》，对于"国家行政机关"这块，在整体上并未进入人事制度改革的进程之中，故尚无法纳入人事争议范围，对于人事争议仲裁想必对于"国家行政机关"这块已作内部修正或不予执行，这里不作讨论（注：江苏省、福建省已修改自2006年施行）。国家事业单位如研究机构、教育机构、卫生机构等具有人事争议主体资格。
陕西省西安市人民政府
西安市人民政府令第109号
西安市汉长安城未央宫遗址保护管理办法》已经2013年7月16日市政府第60次常务会议通过，现予公布，自2013年8月26日起施行。
市长 董军
2013年7月26日
西安市汉长安城未央宫遗址保护管理办法
第一条 为了加强对汉长安城未央宫遗址(以下简称“未央宫遗址”)的保护和管理，依据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《陕西省文物保护条例》、《西安市周丰镐、秦阿房宫、汉长安城和唐大明宫遗址保护管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 未央宫遗址的保护和管理工作适用本办法。
未央宫遗址的保护范围和建设控制地带以省人民政府公布的范围为准。
第三条 未央宫遗址的保护和管理，应当坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的原则，正确处理未央宫遗址保护与社会经济发展、人民群众生产生活的关系，确保未央宫遗址的真实性和完整性。
第四条 未央区人民政府负责未央宫遗址的保护管理工作。
汉长安城特区管委会具体负责未央宫遗址的保护管理工作。
市文物行政管理部门负责对未央宫遗址保护管理工作的监督、指导。
其他与未央宫遗址保护工作相关的部门应当按照各自职责，做好保护工作。
第五条 未央区人民政府应当依法加强对未央宫遗址的保护，并将其纳入国民经济和社会发展规划。
第六条 未央宫遗址不得转让、抵押，建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所时不得作为企业资产经营。
第七条 公民、法人和其他组织都有依法保护未央宫遗址的义务，并有权对违反本办法的行为进行制止、检举和控告。
第八条 未央区人民政府可以对在未央宫遗址保护管理工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰或者奖励。
第九条 市级相关部门、未央区人民政府及汉长安城特区管委会应当加强对未央宫遗址保护范围和建设控制地带环境的治理，严格控制各类建设活动和设施设置。
禁止在未央宫遗址保护范围和建设控制地带内进行任何危害遗址安全、破坏景观或者污染环境的建设活动。
第十条 在未央宫遗址保护范围内不得进行可能影响遗址安全性、完整性的活动，除保护、展示及必要的辅助设施外，不得对遗址本体进行任何作业，禁止进行与保护无关的其他建设工程及爆破、钻探、挖掘等作业。
遗址保护、展示工程的设计和施工单位，应当具有相应的资质，设计方案应当严格限制附加建（构）筑物，并符合相关规范要求，按照规定程序依法审批后方可实施。
第十一条 在未央宫遗址建设控制地带内进行工程建设前，建设单位应当报市文物行政管理部门组织考古调查、勘探、发掘，所需费用列入建设工程预算。
在未央宫遗址建设控制地带内的建设工程，不得破坏未央宫遗址的历史风貌，工程设计方案应当按照有关规定经文物行政管理部门同意后，报有关部门批准。
第十二条 在不破坏未央宫遗址本体和景观环境的前提下，可以进行适度的展示。
在未央宫遗址建设控制地带内从事其他生产经营活动的，不得破坏遗址的环境风貌，不得污染环境，不得危及遗址安全。
第十三条 未央宫遗址保护范围内的园林绿化，以及建（构）筑物、景观设施的色彩、体量和风格应当符合未央宫遗址的历史文化价值和内涵。园林绿化应当采用本地植物品种。
第十四条 未央宫遗址保护范围内的植被、建（构）筑物等可能对遗址本体和环境造成危害或者影响的，汉长安城特区管委会应当采取相应的措施，消除隐患。
第十五条 未央宫遗址保护范围内应当根据需要设置必要的安防系统，并配备相应的管理人员和通讯设施。
第十六条 汉长安城特区管委会应当制定各类应急预案并组织演练，提高应对突发事件的能力。
发生危及遗址安全的突发事件时，汉长安城特区管委会应当立即采取必要的措施，并同时向市人民政府和省文物行政管理部门报告。
第十七条 确需利用未央宫遗址拍摄电影、电视和其他音像资料或者举办大型活动的，拍摄单位或者举办者应当制定文物和环境保护方案，按照审批权限，报相应的文物行政管理部门批准。汉长安城特区管委会应当对拍摄单位和举办者的活动进行监督。
第十八条 未央宫遗址保护范围内的文物遗迹应当实施原址保护。发现、出土的文物，应当交市文物行政管理部门或者市文物行政管理部门指定的文物收藏单位收藏。
第十九条 违反本办法规定的，由有关部门依据相关法律、法规进行处理。
第二十条 行政机关工作人员在未央宫遗址保护管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；给当事人造成损失的，应依法予以赔偿。
第二十一条 本办法自2013年8月26日起施行。
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[主题词] 人事争议 法律适用 争议处理 实务 发展趋势
[论文摘要] 长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。
[前面的话]
自2003年9月5日生效的最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》[1]，人民法院处理人事争议案件有了受理与指导具体人事争议案件审判工作的依据。从而使人事行政部门的人事争议处理得以正式启动，行政人事处理与司法审判得以接轨，人事争议当事人获得了司法救济途径。人事争议司法解释虽然使人事争议处理驶上了司法处理--诉讼的轨道，司法解释虽然给了事业单位工作人员的司法救济途径，提供了事业工作人员申诉加诉讼之平台，它是我国人事工作开始从行政人事管理走向法治的可喜之大事。而现人事争议司法解释已执行两年有余，但诉讼必须要有基本法律的支持，必竟人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基，在过去的两年中，人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁，还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题，且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现，如何面对这些实践中的问题仍不可回避的摆在法律人的面前。
本文试图透过对人事争议司法解释、最高人民法院、各地省级法院的司法文件、各省地方法规或规范性文件，以及人事争议纠纷的部分案例，对人事争议纠纷处理中出现的一些问题作分别讨论。
一、人事争议纠纷处理方式
长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。
广义地说，人事争议是指国家机关、事业单位、企业的工作人员与所在单位因录用聘用、聘用或聘任合同、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项所引发，人事管理行为侵害相对人（工作人员）权益所引起的争议和纠纷。也就是说，人事争议主体的范围较广，只要是人事行政管理的相对人均属于人事争议的主体。同样人事管理行为也非常宽泛，是能够引起人事争议，即能引起人事争议的囊括全部人事管理事项与管理行为，包括具体行为与抽象行为。
在实际中，不论是以前的人事政策处理，还是现行的人事争议仲裁与诉讼，人事争议处理范围内所涉及的主体与人事管理行为都不可能是广义的，同时在现阶段也不可能针对抽象的人事管理行为。最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条规定的"人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。"是狭义的[1]，且是非常狭窄的。主体方面只有国家事业单位以及工作人员，在人事管理行为方面（实体与程序方面）被限制为"因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的"三类争议。其特征表现为，争议主体是特定的，争议事项范围是限制的。大部分人事争议事项，诸如经常出现的、直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等争议，均不属于或不纳入人事争议处理机关的受理范围。
目前处理人事争议的方式有：
1、人事争议仲裁：
人事争议仲裁制度设立在90年代由国家人事部作出，但那时的人事仲裁是在人事行政机关直接领导下，主要以人事政策文件为依据而进行的，对人事行政机关与其领导下的仲裁机构所作出的处理或裁决均不能提起诉讼，其完全是"人事行政"活动。在人事仲裁制度上以及实体和程序上均没有相应的法律规范可依，故人事争议仲裁自始就不具有任何法律意义。当时的人事争议仲裁工作也就基本呈"无案可裁"的状态。
2003年9月5日生效的人事争议司法解释第二条规定无疑是这种状态与现行人事争议仲裁的分界线，正如人事部称人事争议司法解释"表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道"[2]。现行人事争议仲裁被人事仲裁司法解释设定为人事争议纠纷司法处理的前置，虽然此时点的人事争议仲裁仍不具有明显的法律特征，但由于人事争议前置是启动人事争议司法审判处理的法定起点，提起人事争议仲裁是起动司法审判程序的必要条件，即人事争议仲裁在这样情形下被被动地渗透和注入了法律意义，故人们将人事争议仲裁这种处理方式"理解"为"准司法"活动。
"准司法"活动自然是相对司法活动而言。"公力救济也称司法救济，即权利主体请求国家权力介入纷争的解纷程序，如诉讼。在私力救济型和公力救济型之间，还有一种过渡型程序，它与诉讼存在诸多方面的相似性，不过它依靠社会力量而非国家权力解决纷争，故有学者称其为"类司法程序"， 如调解（Mediation）、仲裁（Arbitration）等。此即我们所说的"准司法"。[3]"
何谓"准司法"? 不论在法理还是法律实践上，至少在我国法律规范中没有一个明确的概念。人们对其的使用与提法不外乎涉及两类情形：一是可以进行裁决，但是没有司法机关所具备的国家强制力的行为，如劳动争议仲裁。一是为司法服务或与司法行为紧密相联的调查取证的行为，如司法鉴定、公证等等。从准司法的字面意义以及国家对其进行控制的角度看，准司法行为大致可界定为：与司法活动密切相关或者功能类似，具有一定裁判权或证明权的行为。人们认为的准司法行为通常包括仲裁行为(仲裁、海事仲裁、国际贸易仲裁等)，鉴定行为(工伤事故鉴定、司法鉴定、医疗事故鉴定等)，公证行为，调解行为等。而我国已实行十多年的劳动争议仲裁与现行人事争议仲裁都不属于我国《仲裁法》的调整范围，其与司法活动、与《仲裁法》调整的仲裁制度地位相比较，当属于"民间司法"性质，虽然这两类仲裁不具有直接的国家强制力，但在设置体制上与《仲裁法》制度下的仲裁机构有着共同的行政属性，故它当属"准司法"行为范畴。应当认识到一种情形，"仲裁审理程序的严格化以及仲裁裁决在一定条件下的强制执行力，已使得仲裁不断失却其个性而与诉讼趋同"[3] 。
2、人事争议纠纷的诉讼：
对于人事争议纠纷诉讼，司法解释设立成了完全与劳动争议仲裁一样的程序模式。这里所说的"一样的模式"是指在适用程序法上的相同：(1)、前置：即必须先经过仲裁，人民法院方予以受理；(2)、受案范围：必须符合法律及相关规范、司法解释规定下、限制下的各类争议，否则即使人事争议仲裁机构作出的何种仲裁裁决，人民法院不予受理；(3)、审理机构：审理人事争议纠纷案件由人民法院审理劳动争议案件的审判庭承办。
3、人事争议的调解：
这里所说的调解，不讨论仲裁机构在办理人事申诉过程中所进行的调解，也不讨论人民法院依据民事诉讼法在审理案件过程中的调解，而专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。
人事争议的调解雏形大体出现在2001-2003年间，源于事业单位人事制度改革。人事部、各省地市政府部门在其文件，如福建省人事厅的《关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见》中提出"受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，应当协商解决。协商无效的，可申请调解、仲裁。聘用单位要成立聘用争议调解委员会，负责受理本单位聘用争议的调解申请。调解委员会由职工代表、单位代表和工会代表组成，调解委员会主任由工会代表担任。聘用单位的上级主管部门成立由纪检监察、组织人事、业务部门和工会组织组成的聘用争议调解委员会，负责受理所属聘用单位聘用争议的调解申请。"[4]，国家人事部在《关于深化事业单位人事制度改革的实施意见》中提出了，"加快建立和完善人事争议调解、仲裁制度，及时、客观、公正地处理人员聘用中的人事争议问题，化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益"[5]。
大致设立人事争议调解最早的是中国科学院，1997年8月12日·科发人字[1997]0443号《中国科学院人事争议调解试行办法》，该试行办法经国家人事部审核同意中科院下发。2005年6月6日成立了中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会。有意思的是，《中国科学院人事争议调解试行办法》出台近10年仍在试行；在同日下发的《中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会工作规则》第一条规定"为保障《中国科学院人事争议调解试行办法》的顺利实施，参照《中华人民共和国劳动争议处理条例》及中华全国总工会《工会参与劳动争议处理试行办法》制定本规则"也就是说，该委工作规则依据了劳动法律法规以及人事部的规章两部分所制定。
虽然我们说人事争议的调解与仲裁大致都属于"准司法活动"，调解与仲裁的共同特点是都有解决纠纷的第三者，都属于对争议的非权力解决方式。不过，具体到人事争议的调解与仲裁，它都不同程度的具有行政属性，也具有一般意义上两者的区别，即调解是有第三者介入状况下的主持的双方交涉，仲裁是在交涉基础上的第三者判断；调解没有仲裁那样的相对严格的程序限制；调解不成不会产生相应的后果，而仲裁缺席，仲裁机构仍会作出相应的裁决。
完整设立人事争议调解模式的，是深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》，该《意见》规定"部门所属事业单位发生的人事争议，由其行政主管部门的人事争议调解委员会负责调解或协调；市政府直属事业单位发生的人事争议由本单位的人事争议协调委员会负责协调"、"人事争议调解委员会可以由工会、人事、监察等方面的代表组成，同时可以聘请有关方面的专家参加。人事争议协调委员会可以设在职工代表大会或工会委员会，由职工代表大会或者职工大会推举的职工代表、工会代表或法定代表人指定的代表组成"、"人事争议调解委员会负责调解本部门所属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议；协调本部门所属事业单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议协调委员会负责协调本单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议；市政府直属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书发生的人事争议，由双方当事人协商解决，在协商的过程中，协调委员会可以提出建议"、"当事人提出调解申请。当事人自知道或应当知道其权利受到侵犯之日起30日内，向人事争议调解委员提出调解的书面申请"、"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"[6]。
虽然深圳市人事局的该《意见》，仅属于政府职能部门的规范性文件，且能够调解的范围也仅限于"因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议"，同时也与现行人事争议仲裁规则存在着一些致命的冲突，即使如此，《意见》无疑确立了深圳地区人事争议的调解处理机制，为人事争议当事人提供一种获得争议处理的救济方式。
二、人事争议纠纷处理方式的合法性
上面所列的人事争议纠纷的三种处理方式中，目前人事争议仲裁与人事争议诉讼两种方式均具有合法性，这点是肯定的。需要看到，因两者适用依据不同与适用法律取向不同，以及法律规范的缺失来进行的处理所产生的法律后果的不同而可能导致合法性受到影响的实际。
1、虽然两者均具有法律效力，但两者的受案范围是有区别的。截止2006年2月1日，除江苏省、福建省外，仲裁机构的受案范围是依据人事部的有关规定，以及当地政府的规定而确立的，因此部分省市地区仲裁机构的受案范围可能会大大宽于人民法院受案范围。人民法院受案范围是人民法院适用人事争议司法解释所确定的。对于部分省市地区仲裁机构与省级法院协商有限扩大、统一了当地的仲裁与诉讼的受案范围的情形另当别论。而对人事仲裁受案范围超过人民法院受案范围的裁决提起诉讼的，人民法院适用民事诉讼法大致会采用两种方式处理：(1)、在立案时就不予受理；(2)、法院立案庭受理立案后，审判庭经初步审理后，以不属于法院受案范围为由作出驳回原告起诉的裁定。
2、对于超过或不同于人民法院受案范围的仲裁裁决向人民法院申请执行的，人民法院执行机构受案审查后，也会因不属于人民法院受案范围而不予受理执行。也就是说，这类仲裁裁决只能依靠人事争议仲裁当事人双方或一方自觉履行来实现仲裁效力。因受案范围的不同，会导致人事仲裁裁决的效力受到影响，甚至不具有法律效力，从实质上讲，即没有合法性，费力费神进行的一场仲裁到头来落为一场空，当事人的合法权益就完全有可能得不到法律保护。
一句话，人事争议仲裁裁决要具有能启动司法程序的合法性，必须保证人事争议仲裁的受案范围与人民法院受案范围相同。当然申诉人的申诉请求也应力求做到这点。
对于人事争议调解的合法性，应当理解为，广义地说只要不违反法律、国家政策以及公序良俗都具有合法性，但从其是否能引起或启动司法审判程序，进而产生法律效力上讲，是存在问题的，理由是目前仍没有此类法律规定可以适用，包括劳动争议调解也没有此类可供适用的法律规定。
从深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"的规定看，调解效力较低。从"调解或协调人事争议，一般应在受理申请之日起60日内完成。逾期未完成的，视为调解或协调不成"的规定看，凡选择调解的则再无可能向仲裁机构提出申诉，因为其规定的调解时限与申请仲裁时限均为60天，若加上"提出调解申请的"30天，调解过程总时限为90天，已将提起人事争议仲裁的60天申诉时限淹没，如果当事人对仲裁申诉时效不清楚或者理解有误，就会因超过申诉时效而被仲裁机构驳回申诉。因此这项调解时限规定存在着重大致命问题，反映的实质是可能造成剥夺当事人提起仲裁与诉讼的权利(因设立前置，不能提起仲裁也就无法提起诉讼)的严重后果，无法与法律规定相适应，即没有法律依据，自然不具有合法性。
而自2006年1月1日施行的《福建省事业单位人事争议处理规定》规定"对申请调解的人事争议，人事争议调解委员会应当自收到申请之日起三日内予以受理并成立调解小组。调解小组调解期限为三十日，自收到申请之日起计算。"显然考虑到这一重大致命问题，因此将调解期限设定为30天。由于仲裁申诉时效为60天是底线，考虑到提出调解申请前的期间，因此30天调解仍存在问题，解决方案有二：一是将调解期限缩短到15天，并且以60天申诉时效为底，调解组织（委员会）应当审查争议发生日至受理调解已过的日期天数，不足20天的不再受理调解申请。其二：仲裁机构将调解期限排除在60天申诉时效之外，如"自调解终结之日起60天"，但这第二方案操作较为麻烦，也可能引起程序合法性方面的质疑纠纷。
由于人事争议调解不属于法律规定的范畴，对于当事人之间达成的调解文书也不具有相对应的法律属性，也就无法（可能无法）向人民法院申请强制执行。
不论按照深圳市人事局《关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见》人事争议调解委员会设在事业单位内，还是将其设立在事业单位的主管行政机关内，其调解都具有强烈的不公平的行政属性。虽然目前的劳动争议仲裁与人事争议仲裁或多或少带着行政的烙印，其仲裁属性的法律取向总体趋于民间处理性质，仲裁中的当事人之间的地位是平等的。人事争议诉讼在诉讼程序法上适用《民事诉讼法》，当事人之间的诉讼地位与诉讼权利的平等是法律所保证的，由此也必然牵涉人事争议调解的合法性、公正性遭遇质疑。
大凡组织机构设立在职工所在单位的调解，如劳动合同争议调解、劳资纠纷调解等等，在实际中都无多大作用。要避免人事争议调解重蹈覆辙，要使调解机制能够生存，就要让仲裁与诉讼的弱点变为调解的亮点，即要使调解具有公正、快捷、有效、无成本、作为调解当事人一方的事业单位必须自觉履行调解文书的功能。解决(即修补)人事争议调解存在的问题的具体作法是(以深圳市为例)，首先将调解机构设在事业单位的职代会或教代会，以保持"民间"属性和保证相对的公平性。其次缩短提起调解申请的期限与处理期限，留给当事人足以提起仲裁的时限空间，如不少于30天，从而保证当事人的仲裁权与诉权。
三、人事争议的受案范围
这里从提起人事争议的主体、内容以及特殊情形三个主要方面，分别对人事争议仲裁委员会以及人民法院对人事争议案件的受理范围进行观察与分析：
(一)、人事争议仲裁委员会的受案范围：
1、主体：
从四川省的规定、江苏省的原规定看[7]、[8]，提起人事争议的单位主体均为"国家行政机关、事业单位与其工作人员"，这与司法解释的规定是不同的。目前依法律规定、单位性质、管理体制、以及劳动者身份确定为三类人员系列，即国家行政机关与公务员；事业单位、团体与工作人员；企业、公司与职工。虽然国家已公布《公务员法》，对于"国家行政机关"这块，在整体上并未进入人事制度改革的进程之中，故尚无法纳入人事争议范围，对于人事争议仲裁想必对于"国家行政机关"这块已作内部修正或不予执行，这里不作讨论（注：江苏省、福建省已修改自2006年施行）。国家事业单位如研究机构、教育机构、卫生机构等具有人事争议主体资格。
西安市汉长安城未央宫遗址保护管理办法
西安市人民政府令第109号
西安市汉长安城未央宫遗址保护管理办法》已经2013年7月16日市政府第60次常务会议通过，现予公布，自2013年8月26日起施行。
市长 董军
2013年7月26日
西安市汉长安城未央宫遗址保护管理办法
第一条 为了加强对汉长安城未央宫遗址(以下简称“未央宫遗址”)的保护和管理，依据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《陕西省文物保护条例》、《西安市周丰镐、秦阿房宫、汉长安城和唐大明宫遗址保护管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 未央宫遗址的保护和管理工作适用本办法。
未央宫遗址的保护范围和建设控制地带以省人民政府公布的范围为准。
第三条 未央宫遗址的保护和管理，应当坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的原则，正确处理未央宫遗址保护与社会经济发展、人民群众生产生活的关系，确保未央宫遗址的真实性和完整性。
第四条 未央区人民政府负责未央宫遗址的保护管理工作。
汉长安城特区管委会具体负责未央宫遗址的保护管理工作。
市文物行政管理部门负责对未央宫遗址保护管理工作的监督、指导。
其他与未央宫遗址保护工作相关的部门应当按照各自职责，做好保护工作。
第五条 未央区人民政府应当依法加强对未央宫遗址的保护，并将其纳入国民经济和社会发展规划。
第六条 未央宫遗址不得转让、抵押，建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所时不得作为企业资产经营。
第七条 公民、法人和其他组织都有依法保护未央宫遗址的义务，并有权对违反本办法的行为进行制止、检举和控告。
第八条 未央区人民政府可以对在未央宫遗址保护管理工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰或者奖励。
第九条 市级相关部门、未央区人民政府及汉长安城特区管委会应当加强对未央宫遗址保护范围和建设控制地带环境的治理，严格控制各类建设活动和设施设置。
禁止在未央宫遗址保护范围和建设控制地带内进行任何危害遗址安全、破坏景观或者污染环境的建设活动。
第十条 在未央宫遗址保护范围内不得进行可能影响遗址安全性、完整性的活动，除保护、展示及必要的辅助设施外，不得对遗址本体进行任何作业，禁止进行与保护无关的其他建设工程及爆破、钻探、挖掘等作业。
遗址保护、展示工程的设计和施工单位，应当具有相应的资质，设计方案应当严格限制附加建（构）筑物，并符合相关规范要求，按照规定程序依法审批后方可实施。
第十一条 在未央宫遗址建设控制地带内进行工程建设前，建设单位应当报市文物行政管理部门组织考古调查、勘探、发掘，所需费用列入建设工程预算。
在未央宫遗址建设控制地带内的建设工程，不得破坏未央宫遗址的历史风貌，工程设计方案应当按照有关规定经文物行政管理部门同意后，报有关部门批准。
第十二条 在不破坏未央宫遗址本体和景观环境的前提下，可以进行适度的展示。
在未央宫遗址建设控制地带内从事其他生产经营活动的，不得破坏遗址的环境风貌，不得污染环境，不得危及遗址安全。
第十三条 未央宫遗址保护范围内的园林绿化，以及建（构）筑物、景观设施的色彩、体量和风格应当符合未央宫遗址的历史文化价值和内涵。园林绿化应当采用本地植物品种。
第十四条 未央宫遗址保护范围内的植被、建（构）筑物等可能对遗址本体和环境造成危害或者影响的，汉长安城特区管委会应当采取相应的措施，消除隐患。
第十五条 未央宫遗址保护范围内应当根据需要设置必要的安防系统，并配备相应的管理人员和通讯设施。
第十六条 汉长安城特区管委会应当制定各类应急预案并组织演练，提高应对突发事件的能力。
发生危及遗址安全的突发事件时，汉长安城特区管委会应当立即采取必要的措施，并同时向市人民政府和省文物行政管理部门报告。
第十七条 确需利用未央宫遗址拍摄电影、电视和其他音像资料或者举办大型活动的，拍摄单位或者举办者应当制定文物和环境保护方案，按照审批权限，报相应的文物行政管理部门批准。汉长安城特区管委会应当对拍摄单位和举办者的活动进行监督。
第十八条 未央宫遗址保护范围内的文物遗迹应当实施原址保护。发现、出土的文物，应当交市文物行政管理部门或者市文物行政管理部门指定的文物收藏单位收藏。
第十九条 违反本办法规定的，由有关部门依据相关法律、法规进行处理。
第二十条 行政机关工作人员在未央宫遗址保护管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；给当事人造成损失的，应依法予以赔偿。
第二十一条 本办法自2013年8月26日起施行。
