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论酌定量刑情节在刑事审判中的运用/刘扬

作者:法律资料网 时间:2024-06-30 00:09:00  浏览:8226   来源:法律资料网
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  对于酌定量刑情节,我国刑法仅于总则部分进行了概括性的规定,其范围主要包括法定量刑情节以外的对于被告人的主观恶性状况和认罪悔罪态度的考虑,同时考虑犯罪行为实施的时间、地点、情节、手段、危害后果以及退赃、退赔等因素。酌定量刑情节反映了行为人的人身危险性和其犯罪行为的社会危害性。在依法定罪的前提下,理性评价量刑情节因素,是追究行为人刑事责任的重要考量因素。酌定量刑情节具有法定性,充分考虑酌定量刑情节是契合罪刑法定原则的。在评价酌定量刑情节过程中,应以刑法的价值作为处理多种量刑情节冲突时的基础,宽严相济的刑事政策是处理多种量刑情节冲突时的辅助原则。酌定量刑情节自身以及酌定量刑情节与法定量刑情节之间,既有同向性也有逆向性。在法定量刑情节和酌定量刑情节冲突时并非优先适用法定量刑情节,但法定量刑情节于刑罚中的适用幅度大于酌定量刑情节。与逆向量刑情节发生冲突时,不能轻易进行折抵,应遵循刑罚的价值选择。与同向酌定量刑情节竞合时应遵循限制加重或者限制从轻原则。对于积极缴纳罚金和退赔的行为人,可视为其具有悔罪表现,于量刑时给予从轻处罚。

  一、酌定量刑情节含义及其法定性

  (一)酌定量刑情节的含义

  我国刑法于总则篇的第61到63条规定了酌定量刑情节的适用情况,其以61条规定为主,即:“对于犯罪分子决定刑罚的时候,应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度,依照本法的有关规定判处”。 由该规定可以看出,酌定量刑情节是由我国刑法所明确规定的。对于酌定量刑情节如何定义,通说认为,其是从审判实践经验中总结出来的,对行为的社会危害性和行为人的人身危险性程度具有影响的,在量刑时灵活掌握、酌情使用的各种事实情况。 由上述定义可以看出,酌定量刑情节具有如下几个特征:一是内容的概括性。即酌定量刑情节的范围具有于具体个案中酌情考虑,而非予以统一规定的特点。故其称为酌定的量刑情节,而非法定量刑情节;二是范围的相对确定性。即酌定量刑情节并非任由法官自由裁量,其范围大致包括犯罪人行为的主观恶性、犯罪所造成的社会危害性、对被害人的赔偿和救济程度、以及犯罪人的认罪悔罪情况等能够直接或间接反映犯罪人人身危险性和社会危害性的情节。此种情节与犯罪构成四个方面的要素密切相关,包括罪前、罪中、罪后的各种事实。酌定量刑情节的内容具有能否影响犯罪人人身危害性和其行为的社会危害性程度和性质。在一个具体案件中,可能没有法定的量刑情节,但一定存在酌定的量刑情节。

  (二)酌定量刑情节具有法定性,不违背罪刑法定原则

  司法实践中,存在着这样的误区,认为对于法定量刑情节必须予以适用,而对于酌定量刑情节,则认为“酌定”,即意味着是否适用、如何适用均可由法官自由裁量。酌定量刑情节是否必须适用,答案应是肯定的。我国刑法已于总则中运用两个条款对于酌定量刑情节给与了明确的规定,即是充分肯定了酌定量刑情节在刑法中的地位。加之酌定量刑情节能够充分反映具体个案中犯罪人的人身危险性和社会危害性,其已是案件事实的一部分,反映了案件的行为性质,行为程度,行为的后果等等,故于司法实践中,对于酌定量刑情节,应将之置于“必须”适用的地位,其适用具有法定性。但如何理解“酌定”一词,此处的酌定,并非是可否适用,而应是如何适用。因为司法实践中,每个案件均不相同,每个犯罪人其行为动机,行为手段、方式不同,造成的后果亦不相同。刑法不可能对之予以细分,进行非常细化的规定,而笼统概括以“酌定”一词,以区分案件的个别性,从而保障刑法实施的平等与公正。

  酌定量刑情节的内容、范围、对于处刑的影响程度等均未在法律上给与明确规定,这就使得其在刑法中的地位似乎与刑法的基本原则——罪刑法定原则相冲突。如何理解二者之间的关系,对于如何在罪刑法定原则之下妥善的适度的适用酌定量刑情节,具有重要的意义。刑法第61条以具体条文明确了酌定量刑情节在刑法中的地位,已经在形式上确立了酌定量刑情节的法定性。酌定量刑情节只是在具体内容的规定上具有非法定性,也即需要法官的自由裁量。此种自由裁量,亦是对于罪刑法定原则的遵循。所谓罪刑法定,并非通常意义上理解的“绝对的罪刑法定原则”,我国刑法对于罪刑法定原则的规定,亦非绝对的罪刑法定。而是相对的罪刑法定。绝对罪刑法定主义作为一种精神、一种理念,在刑法的发展历程中具有至关重要的作用,但其主张的精神过于理想化,于司法实践中出现了诸多弊端。不能区分具体个案中不同犯罪人的社会危害性和人身危险性,不能充分的保障犯罪人的合法权益。其过度追求法律的安全价值,而忽略了法律的其他社会价值,如个别正义等。 因为绝对罪刑法定主义的弊端,世界各国均开始倡导相对罪刑法定。所谓“相对的罪刑法定”,是指在罪刑法定原则之下,允许法官有一定的自由裁量权,允许对刑法进行符合法理的解释,允许限制类推,允许适当不定期刑的存在。此种自由裁量,应以有利于被告人为原则,否则则予以禁止。如刑法总则中对于酌定量刑情节的规定,刑法分则中对于情节程度的规定。罪刑法定原则并不排斥一定限度内的自由裁量权,相反,正是有了自由裁量权,才使得罪刑法定原则具有了内在的不断完善的机制,可以与时代的发展和社会的变迁同步进行。

  此外,刑法上明确要求对犯罪人最终判处的刑罚必须与他的罪责相适应,即罪责刑相适应原则。该原则要求在判处刑罚的时候必须考虑能够影响犯罪人罪责的所有的主客观情况。其在一定范围内、一定程度上要求对于具体个案具有概括性的规定,在此意义上,可以说酌定量刑情节是对罪责刑相适应原则的最好体现,亦是对绝对罪刑法定原则的有限修正。

  二、多种量刑情节竞合时的处理

  (一)多种量刑情节冲突时处理的原则。

  1、以刑法的价值作为处理多种量刑情节冲突时的基础

  所谓多种量刑情节冲突,既包含法定量刑情节和酌定量刑情节的冲突,也包含多种酌定量刑情节的冲突;既包含同向量刑情节竞合时的情形,亦包含逆向量刑情节并存的情形。当多种量刑情节并存时,对于彼此间关系的处理,应遵循一定的原则,即应以刑法所追求的价值作为处理多种量刑情节并存时的基点。刑法所追求的基本价值主要有三,即正义与平等、自由与安全、秩序与效益。 正义与平等体现了对犯罪人的惩罚,自由与安全体现了对犯罪人合法权益的保障,秩序与效益则侧重于对社会秩序的维护。于多种量刑情节并存时,有的量刑情节反映了犯罪人的人身危险性,如犯罪人的行为动机、主观恶性等;有的量刑情节反映了犯罪人的社会危害性,如自首、累犯等法定量刑情节的存在;有的量刑情节反映了犯罪人的悔改程度,对于社会秩序的恢复,如犯罪人行为中的中止或行为后的积极抢救被害人,对于被害人的赔偿与致歉等行为。不同的量刑情节,反映了具体个案中犯罪人的不同,此时对于各种量刑情节如何衡量适用,则有必要考虑刑法的三大价值的先后地位。量刑情节的价值既是一种客观存在,又依赖于社会的主观需要。它实现公平正义,惩罚犯罪,但同时也尊重人权,注重对被告人权利的保护;它追求社会安全,注重对于被害人权益的维护及社会秩序的恢复,但同时也注重刑罚平等,对犯罪人的改造效益。区别即在于何者优先,何者居后。于我国现阶段的司法实践中,应注重对于被告人自由与权益的保护,同时兼顾刑法的正义与秩序价值。

  2、以宽严相济的刑事政策作为处理多种量刑情节冲突的辅助原则

  所谓宽严相济的刑事政策,是指该严则严,当宽则宽,严中有宽,宽中有严,宽严有度,宽严审时。 作为社会政策,在不同的社会,同一性质社会的不同历史阶段,国家刑事政策会有不同的选择。在构建和谐社会的背景下,我国将宽严相济刑事政策作为一项重要的刑事司法政策,足见其重要性。但宽严相济并不是简单的重罪重处,轻罪轻处,还应该包括宽严有度,对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节也要依法体现“相济”精神。宽中有严,严以济宽,宽严适时。

  此外,宽严相济刑事政策的适用也必须受到一定的制约。因为其虽然对刑事司法活动起着指导、具体化和弥补法律不足的作用,但是刑事政策毕竟不是法律,它侧重于对刑事司法的指导,不能作为法官定罪量刑的直接依据。因此,在贯彻刑事政策的事后,必须在法律的范围和限度内进行,不能以事实刑事政策为借口而超越法律的规定,更不能偏离法律甚至超越法律。

  (二)酌定量刑情节与法定量刑情节的竞合

  1、法定量刑情节并不优先于酌定量刑情节

  于一个案件中,往往既存在着酌定量刑情节,也存在着法定量刑情节,二者同时存在的情况下,如何处理二者之间的关系,是否应优先适用法定量刑情节?法定量刑情节于刑法中具有明文规定,于裁判文书中亦多将法定量刑情节置于酌定量刑情节的前面,以示其地位的重要。但这并不表明酌定量刑情节的适用后于法定量刑情节,其地位轻于法定量刑情节。相对于法定量刑情节,酌定量刑情节于每一个案件均有存在,其更能反映具体个案中行为人的人身危险性和社会危害性。但因为其内容、范围的不确定性,注定了应用酌定量刑情节的灵活性,而此种灵活性的存在,恰恰是法官自由裁量权存在之处,也是影响对犯罪人量刑的重要之处。故对于酌定量刑情节,应更加给与重视,应慎加考虑每一个酌定量刑情节对于具体个案中犯罪人行为的社会危害性和人身危险性反映的程度,从而更加适度的把握对于犯罪人处刑的轻重。

  2、法定量刑情节的适用幅度大于酌定量刑情节

  当法定量刑情节与酌定量刑情节并存时,法律对于法定量刑情节的适用幅度具有明确的规定。如对于自首、立功的规定,刑法单用一个条文明确规定可以从轻或减轻处罚,对于重大立功的,可以减轻或免除处罚。对于累犯,明确应当从重处罚 ,并不得适用缓刑。于其他法定量刑情节,刑法也于多处对于从轻或从重处罚的程度规定了明确的适用幅度。可以说,法定量刑情节的从轻或从重幅度在我国刑法中具有更为明确的规定,于很多情况下,其可从轻或从重的幅度较大。如在自首的情况下,可以于法定刑下减轻处罚。而于酌定量刑情节,只能在法定刑规定的范围内,酌情适用,其适用的幅度限于法定刑范围内,即使酌定量刑情节再多,可以给犯罪人从轻或从重的幅度皆为有限,不能超出法定刑的规定范围,任意减轻或加重处罚。

  (三)多个逆向酌定量刑情节间的竞合

  逆向量刑情节冲突是指一个案件中的数个酌定量刑情节,有的对量刑起从严作用,有的对量刑起从宽作用,情节之间在功能作用上是相反的。对于两种情节之间的冲突,两者之间是否可以抵消?如何解决二者之间的关系。对此,笔者认为两者之间可以进行适度的折抵,但不能不计情况,于所有案件均予以完全抵消。因为真正决定量刑情节适用的是刑法的价值功能取向。刑法的功能性作用主要有三,一是打击犯罪,对于是犯罪的行为进行刑法规制,以惩戒和威慑犯罪;二是保护人权,对于不应受到刑法打击的人给与明确的保护;三是保护社会秩序的正常运行。对于此三者之间的关系,将何者放在第一位,将直接影响对于该种量刑情节的适用与取舍。倾向于保障人权,则会侧重于从宽处罚的情节;倾向于打击犯罪,维护社会秩序,则对于从严处罚的情节会予以偏重适用。于不同时期,刑法侧重的功能取向不同,应遵循社会环境和刑事政策的变化。但同时务必不能偏离量刑的根本原则,即“罪责刑相适应原则”,这是量刑的基本依据,同时应考量犯罪人的人身危险性和对之进行改造的可能性,综合考量,酌情处罚。

  (四)多个同向酌定量刑情节间的竞合

  对于多个同向酌定量刑情节的竞合,可分为两种情况,即多个从严情节的竞合与多个从宽情节的竞合。此种情况下的量刑情节竞合,不能简单的予以相加,而应借鉴刑法中对于多个同种自由刑并存情况下的处理原则,即限制加重或限制减轻原则,以保证对犯罪人判处的刑罚在刑法规定的范围内,而不能出现于法定刑以上或法定刑以下量刑的情形。如司法实践中常见的故意伤害案,在致人重伤的情况下,应在三年以上七年以下量刑。故意伤害案件中,犯罪人多是初犯、临时起意、主观恶性不大,部分案件能对被害人进行积极的赔偿。此种案件中,犯罪人无论人身危险性和社会危害性均不比一般的暴力刑事犯罪,在存在多种可以从轻处罚的酌定量刑情节情况下,可根据我国刑法的规定,对于犯罪人予以适当的从轻处罚。但即使酌定量刑情节再多,对被害人赔偿的再好,取得了被害人的谅解,均不能在三年以下量刑。

  三、对酌定量刑情节适用的理性规制

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威海市人民政府关于印发威海市规范性文件管理办法的通知

山东省威海市人民政府


威海市人民政府关于印发威海市规范性文件管理办法的通知

威政发〔2012〕1号



各市、区人民政府,高技术产业开发区、经济技术开发区、工业新区管委会,市政府各部门、单位:

现将《威海市规范性文件管理办法》印发给你们,请认真遵照执行。



二〇一二年三月十四日



威海市规范性文件管理办法



第一章 总 则



  第一条 为加强规范性文件管理,促进科学民主决策,提高依法行政水平,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)、《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)和《山东省行政程序规定》等法律、法规、规章和有关规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称规范性文件,是指市和各市区政府(含高技术产业开发区、经济技术开发区管委会,下同)及其所属工作部门根据法律、法规、规章和上级政府的决定、命令等,依照法定职权和程序,制定发布的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,反复适用并具有普遍约束力的规定、办法、细则和规则等文件的总称。

具有普遍约束力且可以反复适用的意见、通知、通告、公告等,纳入规范性文件管理,但在制定审查程序上区别于规范性文件。

内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的处理决定、工作部署、向上级行政机关的请示和报告以及其他对公民、法人和其他组织的权利义务没有直接影响、不具有普遍约束力、不可以反复适用的公文,不适用本办法。

市和各市区政府制定的规范性文件,为政府规范性文件。市和各市区政府所属工作部门制定的规范性文件,为部门规范性文件。

第三条 规范性文件的立项、起草、审查、决定、发布、解释、备案、评估和清理,适用本办法。

第四条 制定规范性文件的范围包括:

(一)法律、法规、规章授权制定规范性文件的;

(二)法律、法规、规章虽未授权,但根据本地实际情况需要作出具体规定的;

(三)政府及其所属工作部门履行行政管理职能,需要以规范性文件形式规范的其他事项。

第五条 制定规范性文件,应当遵循下列原则:

(一)维护国家法制统一;

(二)遵循法定职权和法定程序;

(三)职权与责任相一致;

(四)民主、公开和公众参与;

(五)维护公民、法人和其他组织合法权益;

(六)保障行政机关依法行使职权。

  第六条 规范性文件的名称一般使用“规定(暂行规定)”、“办法(暂行办法)”、“细则”、“规则”等,但不得称“条例”。

规范性文件的内容为实施法律、法规、规章或上级规范性文件的,其名称前可以冠以“实施”两字。

第七条 规范性文件的表述应当准确、简洁,使用文字和标点符号应当正确、规范。

规范性文件一般应当采用条文的形式表述,条下可以分款、项、目。条的序号用中文数字依次表述,款不编号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。

第八条 规范性文件的内容应当具体、明确,具有可操作性,并不得与法律、法规、规章和国家现行的方针、政策相抵触。

规范性文件应当科学地规范行政行为,符合转变政府职能的要求。

规范性文件之间应当保持协调和衔接。

  第九条 下列政府机构不得制定规范性文件:

  (一)临时性行政机构;

  (二)议事协调机构;

(三)政府工作部门的派出机构;

(四)部门内设机构;

(五)无法律、法规、规章授权从事行政管理的事业单位。

  第十条 没有法律、法规、规章和上级行政机关规定依据的,规范性文件中不得设定下列内容:

  (一)设立或者变更、撤销行政许可事项;

  (二)设立或者变更、撤销行政处罚事项;

(三)设立或者变更、撤销行政强制事项;

(四)设立或者变更、撤销行政事业性收费和经营服务性收费项目,政府及其物价主管部门依法履行价格管理职能的除外;

(五)限制或处分公民、法人和其他组织的法定权益;

(六) 在法律规定之外设定强制检测、申报制度,限定他人购买其指定商品以及限制或者变相限制外地商品和外地企业进入本地市场;

  (七)其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。

第十一条 市和各市区政府法制机构,市和各市区政府所属工作部门负责法制工作的机构,负责组织所辖区域或管理范围内规范性文件的制定管理工作,并对规范性文件的执行情况组织实施评估和监督检查。



第二章 计划与立项



第十二条 规范性文件的制定实行计划管理。

政府规范性文件,市和各市区政府原则上应当于每年第四季度编制下一年度的规范性文件制定计划。部门规范性文件,市和各市区政府所属工作部门原则上应当于每年1月份编制本年度规范性文件制定计划,并于1月底前报同级政府法制机构备案。

第十三条 市和各市区政府所属工作部门根据行政管理需要,需要制定政府规范性文件的,应当于每年11月底前提出规范性文件建议项目,以正式公文形式报同级政府法制机构。

公民、法人和其他组织可以提议制定规范性文件。公民、法

人和其他组织提出规范性文件建议项目的,应当于每年11月底前

书面向政府法制机构提出。

规范性文件建议项目应当包括:规范性文件的名称、起草部门、必要性、拟解决的主要问题或拟确立的主要制度等。

  第十四条 市及各市区政府法制机构应当根据法律、法规、规章、上级的规范性文件及党委、政府的重要决策和工作部署,对规范性文件建议项目进行汇总和论证,拟订年度政府规范性文件制定计划,报同级政府批准后组织实施。

  第十五条 列入政府规范性文件制定计划的项目应当符合下列要求:

  (一)符合改革、发展、稳定的需要,符合党和国家的基本方针政策及政府职能转变要求,具有制定的必要性;

  (二)有关的改革实践经验已经基本成熟,拟确定的制度和措施具有可行性。

政府规范性文件制定计划应当明确规范性文件的名称、起草部门、起草完成的时间和报请政府审议的时间等。

  第十六条 未列入年度市和各市区政府规范性文件制定计划,但根据上级要求或实际工作急需制定的政府规范性文件,应当事先征得同级政府法制机构同意,否则市和各市区政府不予审议。



第三章 起 草



第十七条 市和各市区政府所属工作部门应当自觉维护政府规范性文件制定计划的严肃性和权威性,严格按照年度制定计划

开展政府规范性文件起草工作。

政府规范性文件内容涉及多个部门的,由主办部门会同有关部门起草。对涉及面广、法律关系复杂的政府规范性文件,同级政府法制机构可以直接起草或者组织有关部门起草,也可以邀请有关组织、专家参加起草或者委托有关组织、专家起草。

委托起草所需费用,由同级财政核拨。

第十八条 部门规范性文件,凡属社会关注度高或者涉外、涉港澳台事项的,应当事先请示同级政府同意。

第十九条 规范性文件的主要内容,应当包括制定规范性文件的目的、依据、适用范围、基本原则、职能界定、权利义务、法律责任、组织实施主体、生效时间和有效期等。

第二十条 起草规范性文件应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等方式广泛听取人大代表、政协委员和社会各界的意见,对规范性文件所要解决的问题、拟规定的制度和措施等内容进行充分调研论证。

规范性文件的内容涉及重大公共利益、公众有重大分歧、可能影响社会稳定或者法律、法规、规章规定应当听证的,起草部门应当组织听证。

举行听证的,可参照《规章制定程序条例》第十五条规定的程序进行。

第二十一条 凡是涉及到可能对公民、法人或其他组织权益产生重大影响的规范性文件,起草部门应当进行可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。对文件可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判,确定风险等级并制定相应的化解处置预案。

第二十二条 部门起草的政府规范性文件应当经起草部门办公会议讨论通过,并由起草部门主要负责人签署后,形成征求意见稿,书面征求其他有关部门的意见。
  有关部门应当对起草部门的征求意见稿进行认真论证。提出修改意见的,应当说明修改的依据或者理由,经本部门主要负责人签署或者加盖本部门印章后,于接到征求意见稿之日起10个工作日内反馈给起草部门。逾期不回复意见的,视为同意。起草部门应当在上报政府规范性文件送审稿时对征求意见过程予以说明。
  起草部门应当认真研究有关部门提出的修改意见。对合理的意见,应当予以采纳。对有争议的意见,起草部门应当与有关部门充分协商。经过充分协商仍不能达成一致意见的,起草部门应当在上报规范性文件送审稿时说明情况和理由。

第二十三条 政府规范性文件送审稿形成后,起草部门应当撰写起草说明。起草说明的主要内容包括起草的必要性、法律依据、调研论证情况、部门意见协调情况、起草过程、文件主要内容、对主要问题的说明及推进文件实施的措施等。

第二十四条 起草部门应当在政府规范性文件制定计划确定的审议时间之前2个月完成政府规范性文件起草并报送审查。不能按计划完成起草任务的,起草部门应当将不能完成起草工作的原因向同级政府报告,并将报告抄送同级政府法制机构。

第二十五条 市和各市区政府法制机构应当加强对规范性文件起草工作的指导。对重要的政府规范性文件,政府法制机构可以提前介入其前期调研论证和起草工作。



第四章 审 查



第二十六条 部门规范性文件应当经本部门负责法制工作的机构审查。

第二十七条 列入政府规范性文件制定计划的规范性文件送审稿形成后,起草部门应当直接报送同级政府法制机构进行审查。确需临时制定的规范性文件和纳入规范性文件管理的“意见”、“通知”、“通告”、“公告”等,应当在提报政府审议15日前报送同级政府法制机构审查。

政府所属工作部门不得将政府规范性文件送审稿直接报送政府办公室。未经政府法制机构审查直接报送政府办公室的政府规范性文件送审稿,政府办公室不予受理,政府不予审议。

  市和各市区政府法制机构组织起草的政府规范性文件草案,直报同级政府审议。

  第二十八条 政府规范性文件送审稿应当以部门正式文件的形式报送。多个部门共同起草的,以主办部门正式文件的形式报送。

  第二十九条 起草部门报送的政府规范性文件送审稿,应当提交下列材料:

(一)负责起草部门的主要负责人签署的提请审查的公函;

(二)规范性文件送审报告;

(三)规范性文件送审稿纸质件2份及电子文本;

(四)规范性文件起草说明纸质件2份及电子文本;

(五)部门办公会议集体研究规范性文件送审稿的会议纪要;

  (六)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的规范性文件及其他相关资料;

  (七)征求意见的相关材料。

政府规范性文件送审报告主要包括:规范性文件的名称、有关部门争议问题的协商情况和送审建议等。送审报告应当由起草部门主要负责人签署;有关部门共同起草的,应当由各有关部门的主要负责人共同签署。

第三十条 政府法制机构收到政府规范性文件送审稿后,一般应当在2个月内完成审查工作。

拟以市和各市区政府及其办公室名义发布的纳入规范性文件管理的“意见”、“通知”、“通告”、“公告”等,政府法制机构收到送审稿后,一般应当在10个工作日内完成审查工作。

  第三十一条 政府法制机构对规范性文件重点审查下列内容:

(一)是否符合本办法第五条的要求;

(二)是否超越法定权限;

  (三)是否违背法律、法规、规章、国家现行政策或上级规范性文件的规定;

  (四)是否与现行的其他规范性文件相协调、相衔接;

  (五)内容是否符合实际情况,制度设计是否科学合理,能否解决现实问题,是否具有可操作性;

  (六)是否符合规范性文件的结构、体例和文字表达等技术要求;

(七)是否按规定公开征求意见、组织听证或经过专家论证;

(八)对分歧意见的协调及处理情况;

(九)其他需要审查的内容。

第三十二条 经初步审查,发现政府规范性文件送审稿不符合本办法第十五条的要求,制定规范性文件的基本条件尚未成熟的,政府法制机构可以决定暂缓审查并书面通知起草部门,待条件基本成熟以后再行审查。

第三十三条 经初步审查,发现政府规范性文件送审稿照抄照搬法律、法规、规章、国家现行政策、上级规范性文件或外地文件,缺乏符合当地实际情况的工作措施,针对性和可操作性不强的,政府法制机构可以决定不审查,退回起草部门,并书面告知退回原因。

第三十四条 经初步审查,有下列情形之一的,政府法制机构可以将政府规范性文件送审稿退回起草部门,并书面告知退回原因,待起草部门修改或补充后再进行审查:

  (一)超越法定权限的;

  (二)与法律、法规、规章、国家现行政策或上级规范性文件相抵触的;

  (三)违反规范性文件制定程序的;

(四)不符合本办法第二十九条规定的;

(五)不符合规范性文件的结构和体例要求,或者文件的文字技术有重大错误或重大缺陷以致妨碍对文件准确理解的;

(六)应当公开征求意见但尚未征求、应当组织听证但尚未组织或应当经专家论证但尚未论证的;

(七)有关部门对规范性文件征求意见稿规范的主要内容存在重大分歧或较大争议,起草部门尚未与有关部门进行协商的。

第三十五条 政府法制机构应当就政府规范性文件涉及的主要问题,深入基层进行实地调查研究,广泛听取基层机关、组织和公民的意见。

第三十六条 政府规范性文件涉及多个部门的,政府法制机构可以向相关部门书面征求意见。有关部门接到征求意见的通知后,应当对涉及本部门的内容进行集体研究,提出书面修改意见,由主要负责人签署并加盖公章后,在规定时间内反馈。逾期不反馈的,视为同意。

第三十七条 政府法制机构认为必要时,可以召开由相关部门、专家和管理相对人代表等参加的座谈会、论证会,听取意见,研究论证。

政府法制机构召集的座谈会、论证会,被通知参加的部门应当按要求委派分管负责人参加,并代表本部门发表负责任的意见。有关部门对文件主要内容、管理体制、权限分工等存在分歧的,政府法制机构应当予以协调,达成一致意见;不能达成一致意见

的,应当将争议的主要问题、有关部门的意见和政府法制机构的

意见上报政府协调、决定。

会议论证的有关问题,政府法制机构应当形成书面会议纪要。

第三十八条 政府规范性文件送审稿直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益的,政府法制机构可以召开听证会,组织听证。

召开听证会的,可参照《规章制定程序条例》第十五条规定的程序进行。

第三十九条 对事关经济社会发展和人民群众切身利益的重要政府规范性文件,政府法制机构认为有必要时,可以组织对该规范性文件进行风险评估,风险评估结果作为规范性文件审查的重要依据,并在政府审议该文件草案时予以说明。

第四十条 政府法制机构对政府规范性文件送审稿审查结束后,出具书面的审查意见。起草部门应当按照审查意见对政府规范性文件送审稿进行修改,并经政府法制机构审定后,形成政府规范性文件草案。

第四十一条 政府规范性文件草案形成后,由政府法制机构负责通过当地新闻媒体和政府网站等渠道发布,公开征求社会各界的意见。征求意见的时间应当不少于15天。

公开征求意见结束后,政府法制机构应当会同起草部门认真研究征求的意见,对政府规范性文件草案作最终修改后,由起草部门将规范性文件最终草案连同起草说明报送同级政府办公室,由政府办公室按程序办理。



第五章 决定与发布

第四十二条 部门规范性文件应当经制定部门办公会议集体讨论通过,由本部门主要负责人签署发布。

第四十三条 政府规范性文件应当经政府常务会议(主任办公会议)审议决定。

政府常务会议(主任办公会议)审议政府规范性文件草案时,由起草部门负责人作起草说明。对重大或有争议的问题,政府法制机构负责人可予以说明。

  第四十四条 经政府常务会议(主任办公会议)审议通过的政府规范性文件草案,起草部门应当根据审议意见进行修改。修改后的草案修改稿应当经政府法制机构再审同意后,报请政府主要负责人签发。

政府规范性文件以政府文件的形式发布施行。

第四十五条 以政府文件形式发布的政府规范性文件应当载明该规范性文件的制定机关、登记序号、文件编号、文件名称、通过日期和发布日期。

第四十六条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行;但发布后不立即施行将影响法律、法规、规章和上级规范性文件执行,或者不利于保障国家安全、公共利益的,可以自发布之日起施行。政府规范性文件需要在发布之日起施行的,起草部门应当在报请政府法制机构审查时特别予以说明。

第四十七条 因发生重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件,以及执行上级机关的紧急命令、决定等紧急

情况需要立即制定规范性文件的,经法制机构审查后,可以直接

提请制定机关主要负责人或者其委托的负责人决定和签署。

第四十八条 规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一发布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一发布的规范性文件无效,并不得作为行政管理的依据。

第四十九条 政府规范性文件,由同级政府办公室报请政府主要领导签署并编制文号,再由同级政府法制机构登记、编制登记号后印发。

部门规范性文件应当自签署、编制文号之日起5日内,由本部门法制机构将规范性文件纸质文本与电子文本、起草说明、合法性审查报告和制定依据等材料报送同级政府法制机构。符合要求的,政府法制机构应当自受理之日起5日内登记、编制登记号,出具《规范性文件登记通知书》;不符合要求的,不予登记并书面说明理由。

第五十条 规范性文件应当设置载明有效期的专项条款,对规范性文件的有效期作出具体、明确的规定。规范性文件有效期专项条款一般设置在附则中或文件末。

规范性文件有效期为3年至5年;冠以“暂行”、“试行”字样的规范性文件,有效期最长不超过2年。有效期届满,规范性文件自动失效。

制定机关应当于规范性文件有效期届满前6个月内进行评估,认为需要继续执行的,按照本办法重新登记、编制登记号、发布,并自发布之日起重新计算有效期;需要修订的,按照制定程序办理。

第五十一条 政府规范性文件应当在印发后5日内,由同级政府办公室通过政府网站、当地新闻媒体进行发布,并及时通过政府公报对外发布。

部门规范性文件应当在印发后5日内,由发布机关通过政府网站、部门网站、当地新闻媒体进行发布,并报送同级政府办公室通过政府公报对外发布。



第六章 解释与备案



第五十二条 规范性文件的解释权归制定机关。

政府规范性文件解释的具体工作由同级政府法制机构负责,报政府审定后书面批复,并向社会发布;部门规范性文件解释的具体工作由本部门负责法制工作的机构负责,报本部门办公会议集体研究后批复,并向社会发布。

规范性文件中不得设置除制定机关外由其他机关负责解释的条款。非制定机关的实施机关不得对规范性文件进行解释;进行解释的,解释无效。

规范性文件的解释与其所解释的规范性文件具有同等效力。

  第五十三条 各市区政府制定的政府规范性文件,应当自发布之日起30日内将下列材料报市政府备案,备案相关材料径送市政府法制机构:

(一)备案报告;

  (二)规范性文件纸质文本2份及电子文本;

  (三)规范性文件起草说明纸质件2份及电子文本。

第五十四条 市和各市区政府制定的政府规范性文件,应当自发布之日起30日内将备案报告、规范性文件纸质文本和起草说明纸质件一式5份及其电子文本报同级人民代表大会常务委员会备案,具体工作由同级政府法制机构负责。

第五十五条 部门规范性文件经登记、编制登记号后,不再另行报送备案。

第五十六条 报送备案的政府规范性文件,符合本办法第二条和第五十三条规定的,市政府法制机构予以备案登记;不符合第二条规定的,市政府法制机构不予备案登记,并通知制定机关;符合第二条规定但不符合第五十三条规定的,市政府法制机构暂缓办理备案登记,并通知制定机关15日内补充报送备案材料后,予以备案登记。

经备案、登记的规范性文件,由市政府法制机构定期发布文件目录。

第五十七条 市政府法制机构对报送备案的规范性文件就下列事项进行审查:

(一)制定机关是否超越法定权限;

(二)是否与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触;

(三)规范性文件的规定是否适当;

(四)规范性文件的制定、发布是否符合法定程序;

(五)其他需要审查的事项。

第五十八条 市政府法制机构对报送备案的规范性文件,应当

自备案登记之日起30日内审查完毕,提出审查意见。

第五十九条 经审查,规范性文件有下列情况之一的,由市政府法制机构通知制定机关于30日内作出处理;制定机关应当将处理结果以书面形式于作出处理决定之日起5日内报市政府法制机构。逾期不处理的,由市政府法制机构报请市政府责令改正或者依法予以撤销,并向社会发布。

(一)超越法定权限的;

(二)与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触的;

(三)规定不适当的;

(四)违反法定程序的。

第六十条 各市区政府法制机构应当于每年1月底前,将上年度所制定的政府规范性文件目录,报市政府法制机构。



第七章 评估与清理



第六十一条 实施满一年的政府规范性文件,实施机关应当对其实施情况进行评估,对文件实施情况和存在的问题进行总结分析,提出改进建议,形成书面评估报告,由实施机关主要负责人签署并加盖公章,报同级政府法制机构。经同级政府法制机构审查论证后,将有关实施情况和改进建议提报同级政府。涉及部门较多的政府规范性文件,由主办部门组织相关部门进行评估。重要的、社会关注度较高的政府规范性文件,可由政府法制机构统一组织相关部门进行评估。

部门规范性文件的评估,由制定机关自行负责。

第六十二条 规范性文件评估应当坚持广泛调研、实事求是、客观评价的原则,如实反映实施效果,查摆存在的问题,提出系统的、可操作性的改进建议。

第六十三条 政府规范性文件评估的调研对象,为该文件所涉及的管理者和被管理者。调研对象可采取随机抽样的办法确定,原则上政府所属工作部门、下级政府等有代表性的管理者不少于3家,有代表性的社团、行业管理组织等不少于5家,有代表性的企业不少于5家,有代表性的公民个人不少于10人。

评估报告中应当附被调查人名单、基本情况、反映的问题、提出的意见和建议等。基本情况包括被调查人的住址、职业、联系方式等。

  第六十四条 与规范性文件相关的新的法律、法规、规章以及上级规范性文件等颁布后,规范性文件的制定机关和实施机关都应当对相关规范性文件进行衔接性审查,发现与新的法律、法规、规章以及上级规范性文件等不一致或相抵触的,应当及时按程序进行修改或废止。对需要修改或废止的政府规范性文件,有关部门应当及时向政府法制机构提出建议。

第六十五条 市和各市区政府应当定期组织对规范性文件进行清理,政府规范性文件每2年集中清理1次。对不符合法律、法规、规章和上级规范性文件规定,不适应经济社会发展要求或规范性文件之间矛盾冲突的,应当及时向制定机关提出修改或者废止建议。

第六十六条 市和各市区政府应当及时发布现行有效和已经失效的规范性文件目录,方便公民、法人和其他组织查询,具体工作由同级政府法制机构负责。



第八章 监督与责任



第六十七条 公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的,可以向制定机关或者政府法制机构提出书面审查申请。接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理,并自收到申请之日起30日内作出处理;情况复杂,不能在规定期限内处理完毕的,经审查机关负责人批准,可以适当延长,但是延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。

  第六十八条 政府法制机构应当对本级政府所属工作部门及下级政府规范性文件的制定和管理情况实施监督检查。

  第六十九条 违反本办法规定制定规范性文件,产生严重不良后果,或者由于执行违法的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法利益的,政府法制机构可以提请行政监察部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人员的行政责任。

第七十条 违反本办法不报送或不按时报送规范性文件备案和年度备案目录、不执行备案审查处理决定的,由市政府法制机构通知制定机关,限期改正;逾期仍不改正的,给予通报,并建议有关部门追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人的行政责任。

第七十一条 规范性文件管理工作纳入依法行政专项考核内容。



第九章 附 则



  第七十二条 镇级政府制定的规范性文件,按部门规范性文件进行管理。

第七十三条 本办法由威海市人民政府法制办公室负责组织实施。

  第七十四条 本办法自2012年3月1日起施行,有效期至2017年2月28日。《威海市规范性文件备案审查规定》(威政发〔2006〕40号)和《威海市人民政府规范性文件制定程序规定》(威政发〔2006〕80号)同时废止。本市以前发布的有关文件与本办法的规定不一致的,以本办法为准。








广西壮族自治区村镇建设管理办法

广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区村镇建设管理办法
广西壮族自治区人民政府



第一章 总 则
第一条 为了加强村镇建设管理,创造村镇良好的生产、工作和生活环境,促进村镇的经济和社会发展,根据国家法律、法规的有关规定,结合我区实际情况,制定本办法。
第二条 本办法所称村镇是指我区境内的乡政府所在地、镇(不含县城关镇和工矿区)和村庄。
本办法适用于我区村镇以及国营和集体农、牧、渔场场部、分场场部所在地。
第三条 凡是村镇的规划、建设、各类建筑、公用设施、基础设施、环境保护工程的设计、施工管理,以及村镇其他建设活动,均应遵守本办法。
第四条 编制村镇规划必须遵循因地制宜、远近结合、有利生产、方便生活、合理布局、配套建设、协调发展、节约用地、不占或很少占耕地的原则,讲求经济效益、社会效益和环境效益。
第五条 全区村镇的规划和建设实行统一管理、分级负责的原则。县以上(含县)建设主管部门统一管理本行政区域区村镇建设工作。乡、镇人民政府具体负责管理本乡、镇的村镇建设工作。

第二章 规划管理
第六条 村镇规划是村镇建设管理的法定依据。所有村镇都必须编制规划,合理安排村镇各项建设用地,提高土地利用率,严禁随意占用耕地,妥善组织各项建设项目,科学地、有计划地进行建设。
第七条 村镇规划分为总体规划和建设规划。总体规划是指镇、村布点规划和相应的各项建设的全面部署;建设规划是指以村镇总体规划为依据,对村镇的各项建设进行合理布局和安排建设项目。乡、镇的总体规划和建设规划由所在乡、镇人民政府组织编制,村的建设规划由村公所组
织编制;国营和集体农、牧、渔场场部以及分场场部所在地的建设规划,由各场场部主管部门组织编制。
各级建设主管部门负责对村镇规划的编制进行业务指导。
第八条 乡、镇的总体规划和建设规划,必须经乡、镇人民代表大会讨论通过,报县级人民政府批准。村庄的建设规划,必须经村民代表会讨论通过,经乡、镇人民政府审查同意,报县级人民政府批准。县级以下的风景点和旅游区内的村镇总体规划和建设规划,按隶属关系,由地区行
政公署或自治区辖市人民政府批准;国营和集体农、牧、渔场场部所在地的建设规划,经各场上级主管部门审查同意,报所在地县级或县级以上人民政府批准。
城市郊区的村镇总体规划和建设规划,必须服从城市总体规划,在城市规划的指导下进行,由所在城市人民政府批准。
第九条 村镇规划批准后,任何单位和个人必须严格执行,不得任意变更。如需修改或变更,应按原批准程序办理。
第十条 任何单位和个人使用村镇规划区范围内的土地进行建设,必须首先经村镇建设主管部门按规划核定其用地位置和界限,并按《中华人民共和国土地管理法》和《自治区土地管理实施办法》的规定办理用地审批手续,由村镇建设主管部门发给建筑许可证后,方可进行建设。
在城市规划区进行建设,按《城市规划法》有关规定办理。
第十一条 在村镇规划区范围内按规划安排建设用地,若与居民原有住宅基地及单位已占用土地发生矛盾,应服从村镇规划对用地的安排。造成损失的,由用地单位或个人按有关规定给予补偿。任何单位或个人不得无理阻挠和拖延规划的实施。

第三章 建设管理
第十二条 村镇建设必须贯彻“以集镇建设为重点,带动整个乡村建设”的方针,坚持从实际出发,量力而行,改造与新建相结合。
第十三条 村镇建设要有计划地进行。住宅建设,由村公所或居民委员会根据居民或单位的建房申请,向当地村镇建设主管部门提出年度计划。公共建筑、生产建筑和公用设施建设,由建设单位向当地村镇建设主管部门申请。当地村镇建设主管部门根据申请,提出年度计划,经乡、镇
人民政府审查同意,报县级人民政府批准后执行。
第十四条 单位和个人领取《建筑许可证》后,超过二十年不进行建设的,必须办理延期使用《建筑许可证》手续。不办理的,由乡、镇人民政府吊销《建筑许可证》,原批准机关收回土地另行安排。
第十五条 村镇建设应当注意抓好公用设施、基础设施的建设。各类建设活动不得破坏原有的各种工程管道(线)、构筑物。如确因施工需要临时动用或暂行移动的,必须征得其主管部门或所有人的同意,并按有关要求及时修复和复位。
第十六条 村镇的各类建设,不得侵占道路。严禁在道路红线范围内乱搭乱盖、堆放垃圾杂物。确因工程施工需要堆放建筑材料的,必须经当地建设管理部门批准。在施工中造成道路设施破坏的,使用单位要在规定时间内负责修复或赔偿。
沿公路交通线两侧建设,应遵守《广西壮族自治区公路管理条例》有关规定。
第十七条 在村镇规划区范围内进行临时建设,必须向当地建设管理部门提出申请,经土地管理部门审查同意,由当地建设管理部门发给《临时建筑许可证》后,方可施工,不准修建永久性、半永久性建筑物和构筑物。期满拆除,一切费用由临时建设的单位和个人负责。
第十八条 村镇建设必须加强环境保护,保持生态平衡。各类建设应当按照环境保护的有关规定执行。
修建用于生产、存放易燃易爆物品的建筑物,须经公安部门审查同意,建设管理部门批准后方可进行。
第十九条 村镇规划区内的风景名胜区,必须按照自治区人民政府有关规定进行保护。
公共绿地、林木和公共文娱体育场,必须按规划进行保护和建设,任何单位和个人不得擅自侵占或改变其使用性质。
第二十条 村镇规划区内各类建设项目建筑工程都必须先有设计,才允许施工。各类公共建筑、生产建筑、公用设施的建设项目以及二层和二层以上混合结构的楼房,必须持有勘察设计证书单位的设计图纸,或采用经自治区主管部门审查批准的通用设计和标准设计。不按上述规定的,
不发给《建筑许可证》,不得施工。
凡经审定的设计图纸文件,建设单位、施工单位或个人,均不得擅自更改。确需修改设计的,必须征得原设计单位同意。
第二十一条 在村镇规划区范围内从事建筑施工的企业和以经营为目的的联营建筑队(组),承接村镇建设施工任务时,必须持有建设管理部门颁发的等级证书、建筑企业管理手册、工商行政管理部门颁发的《营业执照》,办理税务登记,到工程所在地建设管理部门办理审查登记手续
。建筑面积在四百平方米以上或单项投资在十万元以上的工程,由县级或县级以上建设主管部门签发《施工许可证》,在上述限额以下的工程由乡、镇人民政府签发《施工许可证》。严禁无证施工。
第二十二条 在村镇从事设计、施工、构件生产的单位和企业,必须接受当地村镇建设管理部门的监督和管理。
第二十三条 在村镇规划区范围内,建筑面积在四百平方米以上或单项投资在十万元以上的建筑工程,必须经县级或县级以上工程质量监督机构检查、验收,在上述限额以下的工程,由乡、镇人民政府组织有关人员检查、验收,合格后方可交付使用。
第二十四条 各级建设主管部门必须按照国家档案部门的规定和要求,建立村镇建设档案。建设中形成的规划,设计施工图纸、图表和其它基础资料等,要及时整理归档,不得损坏、散失或据为个人所有。
村镇建设档案实行分级管理制度。村庄建设档案,由乡、镇人民政府管理,报县建设主管部门备案。乡政府所在地和镇的建设档案,由县建设主管部门管理,报自治区建设委员会备案。
第二十五条 农村居民建房、国营和集体企业、事业单位申请《建筑许可证》、《施工许可证》、《临时建筑许可证》,当地村镇建设管理部门可收取一定的管理费。收费标准及其使用按自治区物价局、建设委员会、财政厅《关于整顿村镇规划建设管理收费实施办法》的规定执行。

第四章 奖励与处罚
第二十六条 对贯彻执行本办法,在村镇规划、建设管理工作中成绩显著的单位和个人,由各级人民政府或村镇建设管理部门给予表彰和奖励。
第二十七条 违反本办法第九条规定,不按规划进行建设的,必须拆除其建筑物。
第二十八条 违反本办法第十条规定,未经村镇建设主管部门核定用地位置和界限,或未领取建筑许可证,擅自建设,但符合规划要求的,居民建房按建筑面积每平方米罚款三元至五元;国营和集体企事业单位按建筑面积每平方米罚款五元至十元,并责成单位主要负责人和直接责任人
员深刻检讨,情节严重的予以行政处分或处以罚款。对个人罚款的数额,最低为三十元,最高不超过本人六个月的收入。
未经批准擅自建设,符合规划要求,但超出用地指标的,按照《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的有关规定处罚。
第二十九条 违反本办法第十六条规定,沿道路两侧建设用地超越红线的,责令拆除建筑物,并处五百元以下罚款。
第三十条 违反本办法第二十一条规定,责令停止施工,并按自治区施工管理条例有关规定分别对施工单位和建设单位处以罚款。
第三十一条 违反本办法第十八条第一款规定,按国家和自治区有关环境保护法律、法规的规定处罚。
第三十二条 违反本办法第十八条第二款规定,按国家和自治区有关易燃、易爆物品管理的规定处罚。
第三十三条 违反本办法第二十条规定,不按照村镇规划要求进行设计的,追究勘察设计单位负责人的责任,没收勘察设计文件和设计费收入,处以每个项目二千元以下罚款,并视情节予以通报批评、停业整顿直至吊销勘察设计证书。
擅自修改经审定的设计图纸文件的,责令停止施工,并对直接责任单位或个人处以每个项目二千元以下罚款。
第三十四条 违反本办法,涉及到土地管理的,按照《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》有关规定处罚。
第三十五条 村镇建设管理部门或工程质量监督部门的工作人员有玩忽职守、索贿受贿、徇私枉法的,由所在单位或其上级主管机关给予行政处分或经济处罚。
第三十六条 对揭发、检举、控告违反本办法行为的单位和个人进行打击报复的,以及阻挠、刁难村镇建设管理人员执行本办法的,或者辱骂、殴打工作人员的,应视其情节分别对有关人员和直接责任者,给予批评教育、行政处分。违反治安管理的,由公安机关按照《中华人民共和国
治安管理处罚条例》处罚。
第三十七条 对违反本办法处以的罚没款,应当全部上交当地财政。
第三十八条 违反本办法构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 被处罚的单位或个人对处罚不服的,可在接到处罚决定通知之日起十五日内,向上一级村镇建设主管部门申请复议,或者直接向人民法院起诉。逾期不申请或不起诉又不履行的,作出处罚决定的部门可申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第四十条 本办法由自治区建设委员会负责解释。
第四十一条 本办法自发布之日起施行。



1990年12月8日

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